La promozione dei dipendenti pubblici deve avvenire a seguito di procedure concorsuali

Il pubblico concorso in quanto metodo che offre le migliori garanzie di selezione dei più capaci è un meccanismo strumentale rispetto al canone di efficienza dell’amministrazione, il quale può dirsi pienamente rispettato qualora le selezioni non siano caratterizzate da arbitrarie forme che possono considerarsi ragionevoli solo in presenza di particolari situazioni, che possono giustificarle per una migliore garanzia del buon andamento dell’amministrazione” (Cassazione Sezione Lavoro n. 27127 del 21 dicembre 2007, Pres. Sciarelli, Rel. Balletti).



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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SCIARELLI Guglielmo - Presidente

Dott. MAIORANO Francesco Antonio - Consigliere

Dott. DE RENZIS Alessandro - Consigliere

Dott. STILE Paolo - Consigliere

Dott. BALLETTI Bruno - rel. Consigliere

ha pronunciato la seguente:



SENTENZA

sul ricorso proposto da:

REGIONE CALABRIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA LUNGOTEVERE DEI MELLINI 10, presso lo studio dell'Avvocato DANIELA MAURELLI, rappresentato e difeso dall'avvocato NAIMO GIUSEPPE, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro

CU. CA., elettivamente domiciliata in ROMA VIA TUSCOLANA 55, presso lo studio dell'avvocato COTARDO VINCENZO, rappresentata e difesa dall'avvocato BIAMONTE MICHELE, giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 321/05 della Corte d'Appello di CATANZARO, depositata il 31/03/05 R.G.N. 695/03;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 20/11/07 dal Consigliere Dott. Bruno BALLETTI;

udito l'Avvocato SILIPO per delega NAIMO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. FUZIO Riccardo, che ha concluso per inammissibilita' o in subordine rigetto del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso ex. articolo 414 c.p.c., CU.Ca. conveniva in giudizio dinanzi al Giudice del lavoro di Catanzaro la Regione Calabria - alle cui dipendenze prestava servizio nel contingente delle "equipes socio-psico-pedagogiche" - al fine di ottenere il riconoscimento, con decorrenza 1 luglio 1998, dell'Vili qualifica funzionale nella qualita' di psicoioga ed in contrasto con l'inquadramento assegnatole nella 7 qualifica funzionale dalla Delib. Giunta regionale 6 luglio 1998, n. 3459.

Costituitasi in giudizio la Regione Calabria, l'adito Giudice del lavoro accoglieva il ricorso e - su impugnativa della soccombente e ricostituitosi il contraddittorio - la Corte di appello di Catanzaro respingeva l'appello rigettando l'eccezione di difetto di giurisdizione proposta dall'appellante in quanto "solo con l'adozione della deliberazione del luglio 1998 puo' ritenersi essersi concretizzata la lesione della posizione giuridica soggettiva della lavoratrice poiche' tale delibera, con efficacia costituiva, ha collocato la stessa in una posizione considerato non corretta e, percio', pregiudizievole per i suoi interessi".

Per la cassazione di tale sentenza la Regione Calabria proponeva ricorso affidato a due motivi - con il primo dei quali riproponeva la questione concernente l'eccepito difetto di giurisdizione del Giudice del lavoro adito - e sostenuto da memoria ex articolo 378 c.p.c..

L'intimata resisteva con controricorso.

Sul cennato primo motivo di ricorso le Sezioni

Unite hanno pronunciato, ex articolo 142 disp. att. c.p.c., la seguente sentenza "rigetta il primo motivo di ricorso; dichiara la giurisdizione: dell'autorita' giudiziaria ordinaria, rimette gli atti alla Sezione lavoro per la decisione sul secondo motivo di ricorso" (Cass. Sez. Unite n. 5397/2007).

Di conseguenza questa Corte deve ora provvedere sul secondo motivo di ricorso.

La ricorrente ha depositato ulteriore memoria ex articolo 378 c.p.c..

MOTIVI DELLA DECISIONE

1 - Con il secondo motivo di ricorso la REGIONE, CALABRIA - denunciando "violazione della Legge Regionale n. 57 del 1990, e Legge Regionale n. 2 del 1997, e del Decreto Legislativo n. 165 del 2001 articolo 52 nonche' vizi di motivazione" - rileva (criticamente) che "la fattispecie concreta, consistente nell'asserito svolgimento di mansioni di psicologo nel periodo in considerazione non e' certamente produttiva degli effetti giuridici ritenuti dal giudice di appello, essendo il disposto di cui alla Delib. Giunta Regionale n. 3499 del 1997, un mero richiamo esplicativo sulla classificazione del personale" ed addebita alla Corte di appello di Catanzaro di "avere erroneamente ritenuto superabili le previsioni contenute nella Legge n. 2 del 1991, in considerazione del fatto che la procedura da essa delineata sarebbe necessaria ai soli fini dell'ammissione in ruolo dei singoli dipendenti e non anche ai fini dell'inquadramento nella superiore qualifica, (mentre) la posizione funzionale iniziale posseduta dall'interessata alla data di entrata in vigore della Legge Regionale n. 57 del 1990, non poteva essere identificata nell'8 q.f. in quanto la stessa non possedeva i requisiti per svolgere legittimamente l'attivita' di psicologa; (sicche') l'attribuzione nella 8 q.f. con decorrenza 1 luglio 1998, corrisponde ad un vero artificio giuridico, privo di fondamento logico, che deve essere ampiamente censurato per violazione, tra l'altro, anche del Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165 articolo 52".

2 - Il motivo di ricorso come dianzi proposto si appalesa fondato.

Al riguardo vale rimarcare che l'originaria ricorrente ha richiesto giudizialmente il riconoscimento del diritto ad essere inquadrata (economicamente e giuridicamente) nell'8 qualifica funzionale in luogo della 7 qualifica assegnatale con Delib. Giunta Regione Calabria 6 luglio 1998, n. 3459, ("di inquadramento nella 7 q.f. in relazione ai livelli retributivi in atto in godimento ai singoli") in quanto: a) con la Legge Regionale n. 57 del 1990 "il rapporto di convenzione" degli operatori delle equipes socio-psico-pedagogiche (tra cui quello di essa ricorrente) era stato trasformato ope legis in "rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato"; b) essa ricorrente aveva conseguito il titolo professionale di psicologa a far data 21 maggio 1993; c) con Delib. G.R. 23 giugno 1997, n. 3499, erano stati definiti, in generale, i profili professionali del "personale di ruolo" attribuendosi al profilo professionale di "psicologo" il livello 8; d) la ricorrente medesima aveva espletato sia pure in posizione "non di ruolo", le mansioni qualificanti il profilo di "psicologo" e, quindi, per effetto della Delib. n. 3499 del 1997, doveva essere inquadrata nell'8 livello.

Da tale situazione "di fatto" e "di diritto" posta dalla ricorrente a sostegno della sua domanda giudiziale non puo' derivare - come, invece, riconosciuto erroneamente dalla sentenza della Corte di appello di Catanzaro impugnata - il suo diritto all'inquadramento nell'8 livello - qualifica funzionale.

Infatti - con riferimento alle censure sollevate dalla ricorrente REGIONE CALABRIA - occorre precisare che: A) la Legge Regionale n. 57 del 1990, articolo 5, (cosi' testualmente intitolata "norme per l'istituzione del servizio socio-psico-pedagocico in Calabria") sancisce che "gli operatori delle equipes socio-psico-pedagogiche gia' utilizzati dai comuni singoli e associati o che, comunque, abbiano prestato servizio in regime di convenzione nel periodo 1 gennaio 1989/31 gennaio 1990 per l'attuazione degli interventi di integrazione scolastica, sono mantenuti in servizio con rapporto di lavoro a tempo indeterminato" e, quindi, il rapporto di lavoro dell'originaria ricorrente non era un "rapporto di ruolo"; B/1) la Legge Regionale n. 2 del 1997, articolo 1, (cosi' testualmente intitolato "istituzione, nell'ambito dei posti della dotazione organica del ruolo regionale di un contingente ad esaurimento per gli operatori delle equipes socio-psico-pedagogiche") prevedeva, appunto, "l'istituzione di un contingente ad esaurimento degli operatori delle equipes socio-psico-pedagogiche di cui alla Legge Regionale n. 57 del 1997, articolo 5" (contingente fissato in 84 unita' per il livello funzionale 3, 60 per il l.f. 6, 288 per il l.f. 7 e 95 per il l.f. 8) e che "l'immissione nel contingente; veniva effettuata con la posizione funzionale per la quale ha concorso, con la posizione funzionale; iniziale e con esclusione di ogni riconoscimento di anzianita'"; B/2) la Legge Regionale n. 2 del 1997 cit., articolo 2, sanciva che "l'immissione nel contingente ad esaurimento avveniva previo espletamente di un concorso interno riservato per titoli ed esami consistenti in un colloquio sulla disciplina inerente l'attivita' svolta"; B/3) l'articolo 6, della cennata legge regionale disponeva che "l'attribuzione del livello di inquadramento e l'applicazione dell'ordinamento giuridico e del trattamento economico del personale regionale decorreva dalla data del provvedimento formale di inserimento del contingente ad esaurimento, conseguente, all'espletamento con esito positivo del concorso di cui al precedente articolo 5, (secondo cui il concorso avrebbe dovuto essere bandito entro tre mesi dalla data di entrata in vigore detta legge) ".

Tanto precisato sulla normativa da applicarsi per il personale della regione Calabria rientrante nella categoria degli operatori delle equipes socio-psico-pedagogiche, appare evidente che lai Delib. Giunta Regionale n. 3499 del 1957, sulla quale si fonda il decisum della Corte territoriale non possa applicarsi nella specie in quanto - come risulta incontroverso tra le parti e in accoglimento di specifica doglianza sollevata in merito dalla odierna ricorrente (pagg. 15 e segg., specie pag. 17, del ricorso per cassazione (e cio' in difformita' alle conclusioni del P.M.)) - detta delibera riguardava, a parte la genericita' del suo contenuto (a differenza della normativa specificai di cui alle summenzionate leggi regionali), solo ed esclusivamente "il personale di ruolo della Regione compreso dalla 1 all'8 q.f.", e l'originaria ricorrente non rientrava sicuramente nell'ambito del cennato personale e per poter accedere ad una posizione funzionale superiore a quella di cui all'immissione (rectius mantenimento in servizio) in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato.

Tale conclusione si inquadra correttamente nella questione generale dell'inquadramento dei pubblici dipendenti in qualifiche o posizioni funzionali superiori che deve avvenire ex articolo 97 Cost., mediante concorso, come costantemente affermate dalla Corte Costituzionale - che, tra l'altro, ha statuito che "anche in regime di impiego pubblico privatizzato, il collocamento in ruolo costituisce la modalita' attraverso la quale si realizza l'inserimento stabile dell'impiegato in un posto della pianta organica di una pubblica amministrazione, cosicche' la garanzia del concorso pubblico non puo' che riguardare anche l'ipotesi di mera trasformazione di un rapporto contrattuale a tempo indeterminato in rapporto di ruolo, allorche' l'accesso al suddetto rapporto non di ruolo non sia a sua volta avvenuto mediante una procedura concorsuale" (Corte Cost. n. 205/2004 e, anche, Corte Cost. nn. 34/2004, 218/2002, 194/2002, 517/2002, 141/1999, 228/1997).

Nella specie, sulla questione degli operatori delle e'quipes socio-psico-pedagociche, e' stato ribadito il principio ex articolo 97 Cost., riconoscendosi che lo stato giuridico ed economico di detto personale viene disciplinato dalla normativa della Regione Calabria "previo espletamento di un concorso interno riservato al personale gia' in servizio" e, in particolare, "puo' essere definito solo dai provvedimenti conclusivi dei concorsi interni previsti dalla Legge Regionale n. 2 del 1997, articolo 2" (Cons. Stato, sez. 5, n. 1212/2006; Cons. Stato, sez. 4, n. 6432/2004).

Di conseguenza la Corte di appello di Catanzaro, nel disapplicare alla fattispecie de qua la summenzionata normativa regionale (L.R. n. 57 del 1990, e Legge Regionale n. 2 del 1997), ne ha violato sostanzialmente il relativo contenuto, interpretando invece illegittimamente (perche' in contrasto con la cennata normativa) la Delib. G.R. n. 3495 del 1997, che non poteva riguardare l'originaria ricorrente (in quanto dipendente "non di ruolo") : delibera che, pertanto, il Giudice nella relativa controversia avrebbe dovuto disapplicare. Cio' in quanto, "il Decreto Legislativo n. 165 del 2001 articolo 63 comma 1, ult. alinea, (che ha riunito le norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), ha sentito il bisogno di chiarire: espressamente che la controversia rimane relativa, al rapporto di lavoro - ovvero ad altro rapporto giuridico preordinato alla costituzione del - rapporto di lavoro - e sussiste la giurisdizione ordinaria, ancorche' vengano in questione atti amministrativi presupposti" (Cass. n. 3252/2003), aggiungendo che, "se gli atti amministrativi che vengono in questione sono rilevanti ai fini della decisione, il Giudice li disapplica, se illegittimi" (in generale sul potere del Giudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi cfr., ex plurimis Cass. n. 275/2001).

A conferma dell'erroneita' della sentenza impugnata vale aggiungere che il Decreto del Presidente della Repubblica n. 347 del 1983 (applicabile ai "dipendenti dei comuni e province e loro consorzi, comunita' montane, aziende di cura soggiorno e turismo, universita' agrarie ed associazioni agrarie e IPAB") non puo' riguardare il rapporto di lavoro dei dipendenti delle regioni poiche' l'inquadramento ivi previsto si riferiva espressamente al personale in servizio al 1 gennaio 1983 (con norme transitorie di accesso "ai concorsi" per il personale in servizio alla data del 30 settembre 1978) e - giova ribadire - anche: in questo caso deve, nella specie, essere applicate la normativa successiva e specifica di cui alla Legge Regionale n. 57 del 1990, e Legge Regionale n. 2 del 1997: leggi regionali attuative del principio a norma del quale il passaggio dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni ad una fascia funzionale superiore - comportando l'accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni piu' elevate - e' soggetto alla regola del pubblico concorso enunciata dall'articolo 97 Cost., comma 3, atteso che "il pubblico concorso in quanto metodo che offre le migliori garanzie di selezione dei piu' capaci e' un meccanismo strumentale rispetto al canone di efficienza dell'amministrazione, il quale puo' dirsi pienamente rispettato qualora le selezioni non siano caratterizzate da arbitrarie forme che: possono considerarsi ragionevoli solo in presenza di particolari situazioni, che possano giustificarle per una migliore garanzia del buon andamento dell'amministrazione" (Corte Cost. n. 194/2002; cfr., anche Cass. Sez. Unite ord. n. 10183/2004, secondo cui la mobilita' verticale resta agganciato al concorso ed e' esclusa, ai fini dell'inquadramento, qualsivoglia rilevanza allo svolgimento di mansioni superiori Decreto Legislativo n. 165 del 2001 ex articolo 52, comma 1).

3 - In definitiva, l'esclusione della configurabilita' di un diritto all'inquadramento dell'intimata-originaria ricorrente nell'8 qualifica funzionale, con la conseguente cassazione della sentenza impugnata per violazione di norme di diritto, conduce alla decisione della causa nel merito a norma dell'articolo 384 c.p.c., comma 1, con il rigetto della domanda originariamente proposta dall'attuale intimata. Sussistono giusti motivi - consistenti nella peculiarita' della questione trattata, nella quale la soccombenza "finale" della parte intimata e' stata preceduta dalla decisione delle Sezioni Unite alla stessa favorevole sul punto della riconosciuta giurisdizione dell'a.g.o. - per compensare integralmente tra le parti le spese dell'intero processo.

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso;

cassa la sentenza impugnata - in relazione al motivo accolto - e, decidendo nel merito, rigetta la domanda proposta dall'intimata - originaria ricorrente; compensa integralmente tra le parti le spese dell'intero processo.

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