Espropriazione per pubblica utilità

L' istituto di diritto pubblico in base al quale un soggetto, previo pagamento di una giusta indennità, può essere privato, in tutto o in parte, di uno o più beni immobili di sua proprietà per una causa di pubblico interesse legalmente dichiarata.

L’espropriazione è definita dall’art. 834 del c.c. come quell’istituto di diritto pubblico in base al quale un soggetto, previo pagamento di una giusta indennità, può essere privato, in tutto o in parte, di uno o più beni immobili di sua proprietà per una causa di pubblico interesse legalmente dichiarata.

Il rapporto espropriativo

Gli elementi del rapporto espropriativo sono:

  1. Le parti:

o    espropriato: è il soggetto, pubblico o privato, titolare del diritto espropriato;

o    autorità espropriante: l’autorità amministrativa titolare del potere di
espropriare;

o    beneficiario dell’espropriazione: è il soggetto, pubblico o privato, in cui favore
è emesso il decreto di esproprio;

o    promotore dell’espropriazione: è il soggetto, pubblico o privato, che chiede
l’espropriazione. 

  1. L’oggetto:
    Oggetto dell’espropriazione può essere un diritto di proprietà o altro diritto reale.
    Non possono essere oggetto di espropriazione gli edifici aperti al culto, i beni demaniali e i beni patrimoniali indisponibili e le sedi di rappresentanze diplomatiche di Stati esteri.
     
  2. L’indennizzo:
    L’indennità di espropriazione non è un prezzo perché l’espropriazione non deve essere assimilata ad una vendita forzata, ed inoltre il relativo importo non corrisponde necessariamente al valore di mercato del bene espropriato.

    La Corte Costituzionale in più occasioni (sent. n. 216/1990, n. 173/1991, n. 138/1993) ha precisato che l’indennizzo deve essere serio, congruo ed adeguato.
    Qualunque sia la natura dell’indennizzo, non vi è dubbio che attraverso la sua previsione si sia voluta attuare una sorta di ripristino parziale dell’equilibrio patrimoniale alterato a danno del privato, sia pure per motivi legittimi consistenti nella soddisfazione dell’interesse pubblico.

 

La procedura espropriativa prevista dal t.u. n. 327 del 2001.

L'art. 8 del D.P.R. n. 327/2001 prevede che il procedimento espropriativo comprende le seguenti fasi:

  • - sottoposizione al vincolo preordinato all'esproprio (art. 9 T.U.). La condizione si verifica allorché diventa efficace l'atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un opera pubblica o di pubblica utilità. Il vincolo preordinato all'esproprio ha la durata di cinque anni; entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera;
  • - dichiarazione di pubblica utilità che si verifica quando l'autorità espropriante approva a tale fine il progetto definitivo dell'opera pubblica o di pubblica utilità, ovvero quando sono approvati piani urbanistici; in ogni caso, quando in base alla normativa vigente equivale a dichiarazione di pubblica utilità l'approvazione di uno strumento urbanistico, anche di settore o attuativo, la definizione di una conferenza di servizi o il perfezionamento di un accordo di programma, ovvero il rilascio di una concessione, di una autorizzazione o di un atto avente effetti equivalenti;
  • - definizione dell’indennità di esproprio;
  • - emanazione del decreto di esproprio, emanato entro il termine di scadenza dell'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità.

I principi che orientano il complesso procedimento espropriativo possono essere così sintetizzati:

·         concentrazione in capo alla stessa amministrazione del compito di gestire gli atti della procedura espropriativi;

·         disciplina della fase della sottoposizione del bene al vincolo preordinato dell’esproprio, con il coordinamento con la disciplina in tema di pianificazione;

·         applicazione del principio di partecipazione alla fase dell’apposizione del vincolo e a quella di dichiarazione della pubblica utilità;

·         possibilità di eseguire il decreto di esproprio nel termine di cinque anni dall’acquisizione dell’efficacia dell’atto che dichiara la pubblica utilità;

·         istituzione degli elenchi degli atti che dichiarano la pubblica utilità;

·         regolamentazione della fase di approvazione del progetto definitivo di opera pubblica;

·         regolamentazione del computo dell’indennità di espropri.

 

Il Testo Unico disciplina ipotesi specifiche in cui il procedimento espropriativo segua vie diverse rispetto a quello ordinariamente previsto.

Innanzitutto, volendo seguire il testo normativo, viene in rilievo l'art. 42-bis, rubricato "utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico". La disposizione prevede che, valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene. 

Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio. Il provvedimento di acquisizione può essere adottato anche durante la pendenza di un giudizio per l'annullamento degli atti di cui al primo periodo del presente comma, se l'amministrazione che ha adottato l'atto impugnato lo ritira. In tali casi, le somme eventualmente già erogate al proprietario a titolo di indennizzo, maggiorate dell'interesse legale, sono detratte da quelle dovute ai sensi del presente articolo. 

Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, l'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell' articolo 37 , commi 3, 4, 5, 6 e 7. Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma. 

Il provvedimento di acquisizione, recante l'indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio, è specificamente motivato in riferimento alle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che ne giustificano l'emanazione, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione; nell'atto è liquidato l'indennizzo e ne è disposto il pagamento entro il termine di trenta giorni. L'atto è notificato al proprietario e comporta il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute a titolo di indennità e risarcimento, ovvero del loro deposito effettuato ai sensi dell' articolo 20 , comma 14; è soggetto a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell'amministrazione procedente ed è trasmesso in copia all'ufficio istituito ai sensi dell' articolo 14 , comma 2. 

Tali disposizioni si applicano, in quanto compatibili, anche quando è imposta una servitù e il bene continua a essere utilizzato dal proprietario o dal titolare di un altro diritto reale; in tal caso l'autorità amministrativa, con oneri a carico dei soggetti beneficiari, può procedere all'eventuale acquisizione del diritto di servitù al patrimonio dei soggetti, privati o pubblici, titolari di concessioni, autorizzazioni o licenze o che svolgono servizi di interesse pubblico nei settori dei trasporti, telecomunicazioni, acqua o energia. 

In senso diverso, l'art. . 43, intitolato "utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico", prevede che l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni. In questo caso l'atto di acquisizione:

a) può essere emanato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio;
b) dà atto delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area, indicando, ove risulti, la data dalla quale essa si è verificata; 
c) determina la misura del risarcimento del danno e ne dispone il pagamento, entro il termine di trenta giorni, senza pregiudizio per l'eventuale azione già proposta;
d) è notificato al proprietario nelle forme degli atti processuali civili;
e) comporta il passaggio del diritto di proprietà;
f) è trascritto senza indugio presso l'ufficio dei registri immobiliari;
g) è trasmesso all'ufficio ministeriale che gestisce gli elenchi degli atti che dichiarano la pubblica utilità (di cui all'articolo 14 , comma 2).

Qualora l’atto di acquisizione sia impugnato ovvero sia esercitata una azione volta alla restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico, l'amministrazione che ne ha interesse o chi utilizza il bene può chiedere che il giudice amministrativo, nel caso di fondatezza del ricorso o della domanda, disponga la condanna al risarcimento del danno, con esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo. Qualora, invece, il giudice amministrativo abbia escluso la restituzione del bene senza limiti di tempo ed abbia disposto la condanna al risarcimento del danno, l'autorità che ha disposto l'occupazione dell'area emana l'atto di acquisizione, dando atto dell'avvenuto risarcimento del danno.

Con specifico riferimento al risarcimento del danno, la legge prevede in via generale che lo stesso è determinato:

a) nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità;

b) col computo degli interessi moratori, a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo.

In ultimo si segnala che il comma 6-bis ha previsto che l'autorità espropriante può procedere, ai sensi dei commi precedenti, disponendo, con oneri di esproprio a carico dei soggetti beneficiari, l'eventuale acquisizione del diritto di servitù al patrimonio di soggetti, privati o pubblici, titolari di concessioni, autorizzazioni o licenze o che svolgono, anche in base alla legge, servizi di interesse pubblico nei settori dei trasporti, telecomunicazioni, acqua, energia.

Il successivo art. 44 riconosce una indennità al proprietario del fondo che, dalla esecuzione dell'opera pubblica o di pubblica utilità, sia gravato da una servitù o subisca una permanente diminuzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità di esercizio del diritto di proprietà. L'indennità è calcolata senza tenere conto del pregiudizio derivante dalla perdita di una utilità economica cui il proprietario non ha diritto. L'indennità è dovuta anche se il trasferimento della proprietà sia avvenuto per effetto dell'accordo di cessione o nei casi previsti dall' articolo 43.

Non è comunque dovuta alcuna indennità se la servitù può essere conservata o trasferita senza grave incomodo del fondo dominante o di quello servente. In tal caso l'espropriante, se non effettua direttamente le opere, rimborsa le spese necessarie per la loro esecuzione.

Altra ipotesi peculiare è quella della cessione volontaria (art. 45) che può intervenire fin da quando è dichiarata la pubblica utilità dell'opera e fino alla data in cui è eseguito il decreto di esproprio. In tali casi, il proprietario ha il diritto di stipulare col soggetto beneficiario dell'espropriazione l'atto di cessione del bene o della sua quota di proprietà, secondo le indennità previste in via generale dal T.U., con la precisazione che l'accordo di cessione produce gli effetti del decreto di esproprio e non li perde se l'acquirente non corrisponde la somma entro il termine concordato.

In tali casi, il corrispettivo dell'atto di cessione:

a) se riguarda un'area edificabile, è calcolato ai sensi dell' articolo 37 , con l’aumento del dieci per cento di cui al comma 2 dell’ articolo 37;

b) se riguarda una costruzione legittimamente edificata, è calcolato nella misura venale del bene ai sensi dell' articolo 38 ; 

c) se riguarda un'area non edificabile, è calcolato aumentando del cinquanta per cento l'importo dovuto ai sensi dell' articolo 40 , comma 3; 

d) se riguarda un'area non edificabile, coltivata direttamente dal proprietario, è calcolato moltiplicando per tre l'importo dovuto ai sensi dell' articolo 40 , comma 3.
 
L'accordo di cessione produce gli effetti del decreto di esproprio e non li perde se l'acquirente non corrisponde la somma entro il termine concordato.

L’art. 46 disciplina poi la retrocessione totale che sussiste nei casi in cui l'opera pubblica o di pubblica utilità non sia stata realizzata o cominciata entro il termine di dieci anni, decorrente dalla data in cui è stato eseguito il decreto di esproprio, ovvero se risulta anche in epoca anteriore l'impossibilità della sua esecuzione. In tali ipotesi l'espropriato può chiedere che sia accertata la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e che siano disposti la restituzione del bene espropriato e il pagamento di una somma a titolo di indennità.

In parte diverso è l’istituto della retrocessione parziale che ricorre in tutti i casi in cui sia stata realizzata l'opera pubblica o di pubblica utilità, l'espropriato può chiedere la restituzione della parte del bene, già di sua proprietà, che non sia stata utilizzata. In tal caso, il soggetto beneficiario della espropriazione, con lettera raccomandata con avviso di ricevimento, trasmessa al proprietario ed al Comune nel cui territorio si trova il bene, indica i beni che non servono all'esecuzione dell'opera pubblica o di pubblica utilità e che possono essere ritrasferiti, nonché il relativo corrispettivo.

Entro i tre mesi successivi, l'espropriato invia copia della sua originaria istanza all'autorità che ha emesso il decreto di esproprio e provvede al pagamento della somma, entro i successivi trenta giorni.

In entrambi i casi di retrocessione, il corrispettivo della retrocessione, se non è concordato dalle parti, è determinato dall'ufficio tecnico erariale o dalla commissione provinciale prevista dall' articolo 41, su istanza di chi vi abbia interesse, sulla base dei criteri applicati per la determinazione dell'indennità di esproprio e con riguardo al momento del ritrasferimento.

L'occupazione temporanea di aree non soggette ad esproprio è disciplinata dall’art. 49 T.U. che prevede l’ipotesi che l'autorità espropriante possa disporre l'occupazione temporanea di aree non soggette al procedimento espropriativo, se ciò risulti necessario per la corretta esecuzione dei lavori previsti.

In questi casi al proprietario del fondo è notificato, nelle forme degli atti processuali civili, un avviso contenente l'indicazione del luogo, del giorno e dell'ora in cui è prevista l'esecuzione dell'ordinanza che dispone l'occupazione temporanea. Al momento della immissione in possesso, è redatto il verbale sullo stato di consistenza dei luoghi, in contraddittorio con il proprietario o, nel caso di assenza o di rifiuto, con la presenza di almeno due testimoni che non siano dipendenti del soggetto espropriante.

 

Giurisdizione in materia di espropriazione

L’art. 53 prevede che la tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo è disciplinata dal codice del processo amministrativo, tenendo comunque ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.

Al fine del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo è essenziale la distinzione tra carenza di potere ovvero cattivo uso dello stesso da parte della P.A..

In particolare, spetterà alla giurisdizione del giudice ordinario non soltanto ogni controversia sulla violazione del diritto all’indennità o del diritto alla retrocessione, ma ogni controversia in cui si affermi l’inesistenza del potere discrezionale da parte della P.A. o l’uso di potere diverso.

L’art. 34 del D. Lgs. n. 80 del 1998, riprodotto dall’art. 7 della legge n. 205 del 2000, lascia espressamente ferma la giurisdizione del giudice ordinario in tema di controversie indennitarie, dando ad intendere che per il resto l’espropriazione è devoluta alla giurisdizione esclusiva, quale branca dell’urbanistica, del giudice amministrativo senza che assuma rilievo la posizione di interesse legittimo o di diritto soggettivo. Su tale articolo, si è pronunciata la Corte Costituzionale che, con sentenza n. 204 del 2004, ha dichiarato parzialmente illegittimo l’art. 34 del D. Lgs. n. 80 del 1998.

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