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In caso di assenza del Durc, il c. 10 dell'art. 90 del D.Lgs. 81/2008 prevede una sanzione amministrativa e non penale
Pubblicata il 07/07/2011
In caso di assenza del Durc, il c. 10 dell'art. 90 del D.Lgs. 81/2008 prevede una sanzione amministrativa e non penale. Il legislatore non ha inteso prevedere sanzioni penali per le omissioni riferite alla trasmissione del DURC e sanzioni siffate non possono essere introdotte facendo ricorso alla previsione dell'art. 44, c. 1, lettera a) del testo unico n. 380/2001. La norma prevista dall'art. 44 del D.P.R. 380/2001 risponde infatti all'esigenza di evitare che vadano esenti da pena condotte di aggressione al territorio che si traducono nella violazione sostanziale delle norme che prescrivono le modalità con cui possono concretamente essere effettuate le trasformazioni del suolo. Il Durc è invece un certificato che attesta la regolarità dell'impresa nei pagamenti e negli adempimenti previdenziali, assistenziali e assicurativi.
Corte di Cassazione Sezione 3 Penale, Sentenza del 31 maggio 2011, n. 21780
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TERZA PENALE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PETTI Ciro - Presidente
Dott. GENTILE Mario - Consigliere
Dott. FIALE Aldo - rel. Consigliere
Dott. AMORESANO Silvio - Consigliere
Dott. RAMACCI Luca - Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso proposto da:
1) CE. CL. N. IL (OMESSO);
2) PE. PI. N. IL (OMESSO);
avverso la sentenza n. 3217/2009 TRIBUNALE di FIRENZE, del 30/06/2009;
visti gli atti, la sentenza e il ricorso;
udita in PUBBLICA UDIENZA del 27/04/2011 la relazione fatta dal Consigliere Dott. ALDO FIALE;
udito il P.G. in persona del Dott. D'AMBROSIO Vito che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito il difensore avv. TADDEUCCI SASSOLINI Mario il quale ha chiesto l'accoglimento del ricorso e, in subordine, l'ammissione all'oblazione.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Tribunale monocratico di Firenze, con sentenza del 30.6.2009, affermava la responsabilita' penate di Ce. Cl. e Pe. Pi. in ordine al reato di cui:
- al Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, riconosciute circostanze attenuanti generiche, condannava ciascuno alla pena di euro 2.000,00 di ammenda, concedendo ad entrambi i doppi benefici di legge.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso il difensore degli imputati, il quale - sotto i profili della violazione di legge e del vizio di motivazione - ha eccepito;
- la impossibilita' di ricomprendere la condotta contestata ai suoi assistiti nella previsione incriminatrice di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, articolo 44, lettera a), non avendo essi osservato, nella specie, una disposizione regionale che si porrebbe in contrasto con la normativa statale di riferimento e non sarebbe sanzionarle penalmente per il principio della riserva di legge in materia penale;
- la violazione dell'articolo 521 c.p.p. e articolo 141 disp. att. c.p.p., comma 4-bis, poiche', essendovi stata diversa qualificazione giuridica del fatto ad opera del giudice ed essendo stata affermata la responsabilita' per un reato suscettibile di oblazione, lo stesso giudice avrebbe dovuto mettere gli imputati in condizione di accedere a detta causa estintiva del reato;
- la incongruita' della concessione del beneficio della sospensione condizionale, in una situazione in cui esso, comportando l'iscrizione della condanna nel casellario giudiziale, si risolve sostanzialmente in un pregiudizio per gli imputati.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il primo motivo di ricorso e' fondato e deve essere accolto.
Il Tribunale ha evidenziato che:
a) La Legge Regionale Toscana n. 1 del 2005, articolo 82 prescrive:
- al comma 9, che "contestualmente alla comunicazione di inizio e fine lavori, il committente dei lavori inoltra al Comune il documento unico di regolarita' contributiva (DURC) di cui al Decreto Legislativo 10 settembre 2003, n. 276, articolo 86, comma 10", prevedendo al successivo comma 11 che, qualora si verifichi il subentro di altre imprese successivamente all'inizio dei lavori, il committente deve produrre il DURC del soggetto subentrante entro 15 giorni;
- al comma 10, che "la mancata produzione del DURC costituisce causa ostativa all'inizio dei lavori...".
b) La Regione Toscana, con Delib. Giunta 5 settembre 2005, n. 880 ha precisato che "la finalita' della norma e' quella di obbligare il committente ad avvalersi di imprese che dall'inizio alla fine dei lavori si dimostrino in regola con il versamento dei contributi", specificando poi che "se non viene presentato il certificato di regolarita' contributiva all'inizio dei lavori, l'efficacia del titolo abilitativo e' sospesa automaticamente ... Pertanto i lavori eseguiti sono abusivi, in quanto eseguiti in presenza di un titolo inefficace".
La Legge Regionale n. 1 del 2005 (Norme per il governo del territorio) - a giudizio del giudice di merito - "costituisce uno strumento urbanistico ed e' anzi lo strumento-cardine del governo del territorio nella Regione Toscana", e gli imputati, attraverso la loro condotta intempestiva, hanno violato una prescrizione fondamentale, stabilita anche per finalita' di governo del territorio ed avente natura sostanziale perche' da essa dipende l'efficacia del titolo abilitativo, ovvero la possibilita' di eseguire i lavori autorizzati.
Le anzidette conclusioni della sentenza impugnata - a giudizio del Collegio - non sono condivisibili.
Il Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, articolo 44, comma 1, lettera a), sanziona attualmente "l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalita' esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonche' dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire".
Tale fattispecie penale trova i propri precedenti normativi nella Legge n. 1150 del 1942, "appariva evidente che l'oggetto della tutela penale s'identificasse nel bene strumentale del controllo della disciplina degli usi del territorio".
Dopo l'entrata in vigore della Legge n. 765 del 1967 (introduttiva, tra l'altro, degli standard urbanistici e della salvaguardia degli usi pubblici e sociali del territorio) e della legge di tutela paesaggistica n. 431/1985, pero', "l'urbanistica non puo' farsi solo consistere nella disciplina dell'attivita' edilizia, dovendosi la relativa nozione estendere alla disciplina degli usi del territorio in senso sociale, economico e culturale, ivi compresa la valorizzazione delle risorse ambientali, nonche' alle relazioni che devono instaurarsi tra gli elementi del territorio e non soltanto dell'abitato" (concetto riaffermato da Cass., sez. 3 , 10.6.1997, n. 5514).
Nel contesto della Legge n. 47 del 1985, articolo 20, le Sezioni Unite hanno ravvisato "una gradualita' crescente delle pene edittali in rapporto al grado di lesione dell'interesse tutelato", rilevando in particolare che "la previsione della lettera a) comprende le trasgressioni residuali, sempreche' apprezzabili penalmente, cioe' non depenalizzate".
Trattasi di considerazioni sicuramente pertinenti anche rispetto alla nuova formulazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, articolo 44, comma 1, lettera a), con la necessaria precisazione che il concetto di "residualita'" deve essere interpretato alla stregua del principio di tassativita' delle fattispecie penali incriminataci, che porta comunque ad escludere dall'ambito di operativita' della contravvenzione in oggetto inosservanze diverse da quelle individuabili secondo il tenore letterale della norma.
Nella ricostruzione delle singole ipotesi di inosservanza che integrano il precetto della disposizione sanzionatoria in esame - comunemente e pacificamente considerata quale "norma penale in bianco" (vedi Cass., Sez. Unite: 29 5.1992, Aramini e 12.11.1993, Borgja) - e con precipuo riferimento alla "inosservanza delle norme, prescrizioni e modalita' esecutive", ritiene il Collegio che inosservanze siffatte devono pur sempre riguardare la condotta di trasformazione urbanistica o edilizia del territorio.
Il Cass., sez. 3 : 7.3.1993, Gorraz e 7.3.1995, Garofalo) - anche delle leggi regionali che costituiscano integrazione dette norme per il controllo dell'attivita' urbanistica ed edilizia.
Nel precetto attualmente vigente (piu' aderente al principio di tassativita' della fattispecie penale) manca qualsiasi riferimento espresso alla possibilita' di integrazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, articoli da 27 a 51 da parte della legislazione regionale (tenendo sempre conto, comunque, della preclusione posta dall'articolo 10, u.c. nei casi in cui sia la legge regionale ad individuare ulteriori interventi sottoposti al preventivo rilascio del permesso di costruire).
Quello che piu' costa, pero', nella valutazione della vicenda in esame, e' che la violazione contestata afferisce ad un adempimento di carattere amministrativo che non riguarda la condotta di trasformazione del territorio.
Il DURC documento unico di regolarita' contributiva, disciplinato attualmente, per le opere edilizie, dal Decreto Legislativo n. 106 del 2009 e' un certificato che attestala regolarita' di un'impresa nei pagamenti e negli adempimenti previdenziali, assistenziali e assicurativi nonche' in tutti gli altri obblighi previsti dalla normativa vigente nei confronti di INPS, INAIL e Casse Edili, verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento.
Esso, ai sensi del Decreto Legislativo n. 81 del 2008, stesso articolo 90, comma 9, lettera c), deve essere trasmesso dal committente o dal responsabile dei lavori "all'amministrazione concedente, prima dell'inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire o della denuncia di inizio attivita'".
La normativa nazionale in materia di regolarita' contributiva e' spesso integrata da leggi regionali che individuano ulteriori fasi o particolari motivazioni che rendano necessario acquisire il DURC (ad es.: richiesta del certificato, nei casi di lavori privati in edilizia, anche alla fine dei lavori).
Il DURC rappresenta, dunque, un utile strumento per l'osservazione delle dinamiche del lavoro ed una forma di contrasto al lavoro sommerso e consente il monitoraggio dei dati e delle attivita' delle imprese affidatane di appalti.
Tutto cio' non ha nulla in comune con il governo del territorio (anche nella sua accezione piu' ampia) e la previsione del Decreto Legislativo n. 81 del 2008, articolo 90, comma 10, - secondo la quale "in assenza del documento unico di regolarita' contributiva delle imprese o dei lavoratori autonomi, e' sospesa l'efficacia del titolo abilitativo" - ha carattere di sanzione amministrativa ulteriore rispetto alla sanzione amministrativa pecuniaria comminata, per la violazione dell'articolo 90, comma 9, lettera c), dall'articolo 157, lettera c), medesimo Decreto Legislativo in esame.
Il legislatore, dunque, non ha inteso prevedere sanzioni penali per le omissioni riferite alla trasmissione del DURC e sanzioni siffatte non possono essere surrettiziamente introdotte facendo ricorso alla previsione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, articolo 44, comma 1, lettera a).
Una norma residuale in materia di reati edilizi ed urbanistici - quale e' pacificamente considerata quella di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, articolo 44, comma 1, lettera a), - risponde, infatti, all'esigenza di evitare che vadano esenti da pena condotte di aggressione al territorio che si traducono nella violazione sostanziale delle norme che prescrivono le modalita' con cui possono concretamente essere effettuate le trasformazioni del suolo.
Nella specie, in conclusione, il Tribunale ha correlato la sanzione penale alla inosservanza di una normativa prevista dalla legislazione statale e da quella regionale non a fini urbanistici ed in relazione ad un comportamento omissivo per il quale, in sede propria, il legislatore statale ha inteso comminare soltanto sanzioni amministrative.
Si impone, pertanto, l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata, perche' il fatto non sussiste, restando superfluo l'esame degli ulteriori motivi di ricorso.
P.Q.M.
la Corte Suprema di Cassazione, visti gli articoli 607, 615 e 620 c.p.p., annulla senza rinvio la sentenza impugnata, perche' il fatto non sussiste.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TERZA PENALE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PETTI Ciro - Presidente
Dott. GENTILE Mario - Consigliere
Dott. FIALE Aldo - rel. Consigliere
Dott. AMORESANO Silvio - Consigliere
Dott. RAMACCI Luca - Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso proposto da:
1) CE. CL. N. IL (OMESSO);
2) PE. PI. N. IL (OMESSO);
avverso la sentenza n. 3217/2009 TRIBUNALE di FIRENZE, del 30/06/2009;
visti gli atti, la sentenza e il ricorso;
udita in PUBBLICA UDIENZA del 27/04/2011 la relazione fatta dal Consigliere Dott. ALDO FIALE;
udito il P.G. in persona del Dott. D'AMBROSIO Vito che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito il difensore avv. TADDEUCCI SASSOLINI Mario il quale ha chiesto l'accoglimento del ricorso e, in subordine, l'ammissione all'oblazione.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Tribunale monocratico di Firenze, con sentenza del 30.6.2009, affermava la responsabilita' penate di Ce. Cl. e Pe. Pi. in ordine al reato di cui:
- al Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, riconosciute circostanze attenuanti generiche, condannava ciascuno alla pena di euro 2.000,00 di ammenda, concedendo ad entrambi i doppi benefici di legge.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso il difensore degli imputati, il quale - sotto i profili della violazione di legge e del vizio di motivazione - ha eccepito;
- la impossibilita' di ricomprendere la condotta contestata ai suoi assistiti nella previsione incriminatrice di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, articolo 44, lettera a), non avendo essi osservato, nella specie, una disposizione regionale che si porrebbe in contrasto con la normativa statale di riferimento e non sarebbe sanzionarle penalmente per il principio della riserva di legge in materia penale;
- la violazione dell'articolo 521 c.p.p. e articolo 141 disp. att. c.p.p., comma 4-bis, poiche', essendovi stata diversa qualificazione giuridica del fatto ad opera del giudice ed essendo stata affermata la responsabilita' per un reato suscettibile di oblazione, lo stesso giudice avrebbe dovuto mettere gli imputati in condizione di accedere a detta causa estintiva del reato;
- la incongruita' della concessione del beneficio della sospensione condizionale, in una situazione in cui esso, comportando l'iscrizione della condanna nel casellario giudiziale, si risolve sostanzialmente in un pregiudizio per gli imputati.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il primo motivo di ricorso e' fondato e deve essere accolto.
Il Tribunale ha evidenziato che:
a) La Legge Regionale Toscana n. 1 del 2005, articolo 82 prescrive:
- al comma 9, che "contestualmente alla comunicazione di inizio e fine lavori, il committente dei lavori inoltra al Comune il documento unico di regolarita' contributiva (DURC) di cui al Decreto Legislativo 10 settembre 2003, n. 276, articolo 86, comma 10", prevedendo al successivo comma 11 che, qualora si verifichi il subentro di altre imprese successivamente all'inizio dei lavori, il committente deve produrre il DURC del soggetto subentrante entro 15 giorni;
- al comma 10, che "la mancata produzione del DURC costituisce causa ostativa all'inizio dei lavori...".
b) La Regione Toscana, con Delib. Giunta 5 settembre 2005, n. 880 ha precisato che "la finalita' della norma e' quella di obbligare il committente ad avvalersi di imprese che dall'inizio alla fine dei lavori si dimostrino in regola con il versamento dei contributi", specificando poi che "se non viene presentato il certificato di regolarita' contributiva all'inizio dei lavori, l'efficacia del titolo abilitativo e' sospesa automaticamente ... Pertanto i lavori eseguiti sono abusivi, in quanto eseguiti in presenza di un titolo inefficace".
La Legge Regionale n. 1 del 2005 (Norme per il governo del territorio) - a giudizio del giudice di merito - "costituisce uno strumento urbanistico ed e' anzi lo strumento-cardine del governo del territorio nella Regione Toscana", e gli imputati, attraverso la loro condotta intempestiva, hanno violato una prescrizione fondamentale, stabilita anche per finalita' di governo del territorio ed avente natura sostanziale perche' da essa dipende l'efficacia del titolo abilitativo, ovvero la possibilita' di eseguire i lavori autorizzati.
Le anzidette conclusioni della sentenza impugnata - a giudizio del Collegio - non sono condivisibili.
Il Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, articolo 44, comma 1, lettera a), sanziona attualmente "l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalita' esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonche' dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire".
Tale fattispecie penale trova i propri precedenti normativi nella Legge n. 1150 del 1942, "appariva evidente che l'oggetto della tutela penale s'identificasse nel bene strumentale del controllo della disciplina degli usi del territorio".
Dopo l'entrata in vigore della Legge n. 765 del 1967 (introduttiva, tra l'altro, degli standard urbanistici e della salvaguardia degli usi pubblici e sociali del territorio) e della legge di tutela paesaggistica n. 431/1985, pero', "l'urbanistica non puo' farsi solo consistere nella disciplina dell'attivita' edilizia, dovendosi la relativa nozione estendere alla disciplina degli usi del territorio in senso sociale, economico e culturale, ivi compresa la valorizzazione delle risorse ambientali, nonche' alle relazioni che devono instaurarsi tra gli elementi del territorio e non soltanto dell'abitato" (concetto riaffermato da Cass., sez. 3 , 10.6.1997, n. 5514).
Nel contesto della Legge n. 47 del 1985, articolo 20, le Sezioni Unite hanno ravvisato "una gradualita' crescente delle pene edittali in rapporto al grado di lesione dell'interesse tutelato", rilevando in particolare che "la previsione della lettera a) comprende le trasgressioni residuali, sempreche' apprezzabili penalmente, cioe' non depenalizzate".
Trattasi di considerazioni sicuramente pertinenti anche rispetto alla nuova formulazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, articolo 44, comma 1, lettera a), con la necessaria precisazione che il concetto di "residualita'" deve essere interpretato alla stregua del principio di tassativita' delle fattispecie penali incriminataci, che porta comunque ad escludere dall'ambito di operativita' della contravvenzione in oggetto inosservanze diverse da quelle individuabili secondo il tenore letterale della norma.
Nella ricostruzione delle singole ipotesi di inosservanza che integrano il precetto della disposizione sanzionatoria in esame - comunemente e pacificamente considerata quale "norma penale in bianco" (vedi Cass., Sez. Unite: 29 5.1992, Aramini e 12.11.1993, Borgja) - e con precipuo riferimento alla "inosservanza delle norme, prescrizioni e modalita' esecutive", ritiene il Collegio che inosservanze siffatte devono pur sempre riguardare la condotta di trasformazione urbanistica o edilizia del territorio.
Il Cass., sez. 3 : 7.3.1993, Gorraz e 7.3.1995, Garofalo) - anche delle leggi regionali che costituiscano integrazione dette norme per il controllo dell'attivita' urbanistica ed edilizia.
Nel precetto attualmente vigente (piu' aderente al principio di tassativita' della fattispecie penale) manca qualsiasi riferimento espresso alla possibilita' di integrazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, articoli da 27 a 51 da parte della legislazione regionale (tenendo sempre conto, comunque, della preclusione posta dall'articolo 10, u.c. nei casi in cui sia la legge regionale ad individuare ulteriori interventi sottoposti al preventivo rilascio del permesso di costruire).
Quello che piu' costa, pero', nella valutazione della vicenda in esame, e' che la violazione contestata afferisce ad un adempimento di carattere amministrativo che non riguarda la condotta di trasformazione del territorio.
Il DURC documento unico di regolarita' contributiva, disciplinato attualmente, per le opere edilizie, dal Decreto Legislativo n. 106 del 2009 e' un certificato che attestala regolarita' di un'impresa nei pagamenti e negli adempimenti previdenziali, assistenziali e assicurativi nonche' in tutti gli altri obblighi previsti dalla normativa vigente nei confronti di INPS, INAIL e Casse Edili, verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento.
Esso, ai sensi del Decreto Legislativo n. 81 del 2008, stesso articolo 90, comma 9, lettera c), deve essere trasmesso dal committente o dal responsabile dei lavori "all'amministrazione concedente, prima dell'inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire o della denuncia di inizio attivita'".
La normativa nazionale in materia di regolarita' contributiva e' spesso integrata da leggi regionali che individuano ulteriori fasi o particolari motivazioni che rendano necessario acquisire il DURC (ad es.: richiesta del certificato, nei casi di lavori privati in edilizia, anche alla fine dei lavori).
Il DURC rappresenta, dunque, un utile strumento per l'osservazione delle dinamiche del lavoro ed una forma di contrasto al lavoro sommerso e consente il monitoraggio dei dati e delle attivita' delle imprese affidatane di appalti.
Tutto cio' non ha nulla in comune con il governo del territorio (anche nella sua accezione piu' ampia) e la previsione del Decreto Legislativo n. 81 del 2008, articolo 90, comma 10, - secondo la quale "in assenza del documento unico di regolarita' contributiva delle imprese o dei lavoratori autonomi, e' sospesa l'efficacia del titolo abilitativo" - ha carattere di sanzione amministrativa ulteriore rispetto alla sanzione amministrativa pecuniaria comminata, per la violazione dell'articolo 90, comma 9, lettera c), dall'articolo 157, lettera c), medesimo Decreto Legislativo in esame.
Il legislatore, dunque, non ha inteso prevedere sanzioni penali per le omissioni riferite alla trasmissione del DURC e sanzioni siffatte non possono essere surrettiziamente introdotte facendo ricorso alla previsione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, articolo 44, comma 1, lettera a).
Una norma residuale in materia di reati edilizi ed urbanistici - quale e' pacificamente considerata quella di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, articolo 44, comma 1, lettera a), - risponde, infatti, all'esigenza di evitare che vadano esenti da pena condotte di aggressione al territorio che si traducono nella violazione sostanziale delle norme che prescrivono le modalita' con cui possono concretamente essere effettuate le trasformazioni del suolo.
Nella specie, in conclusione, il Tribunale ha correlato la sanzione penale alla inosservanza di una normativa prevista dalla legislazione statale e da quella regionale non a fini urbanistici ed in relazione ad un comportamento omissivo per il quale, in sede propria, il legislatore statale ha inteso comminare soltanto sanzioni amministrative.
Si impone, pertanto, l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata, perche' il fatto non sussiste, restando superfluo l'esame degli ulteriori motivi di ricorso.
P.Q.M.
la Corte Suprema di Cassazione, visti gli articoli 607, 615 e 620 c.p.p., annulla senza rinvio la sentenza impugnata, perche' il fatto non sussiste.