La partecipazione dei privati ai procedimenti amministrativi

I privati possono partecipare ai procedimenti amministrativi, presentendo apposite memorie scritte o documenti, sia in funzione difensiva (opposizioni) della propria posizione giuridica che in funzione collaborativi (osservazioni), fornendo all'amministrazione elementi utili per la decisione.

Il principio della partecipazione del privato ai procedimento amministrativi che li vedano coinvolti è uno dei principi cardine del diritto amministrativo e dell’ordinamento.

Risulta infatti imprescindibile ai fini della formazione del provvedimento finale la valutazione degli interessi di cui i privati sono portatori. Si tratta di un istituto di democrazia diretta attraverso il quale il privato è chiamato a partecipare alle scelte amministrative.

I privati, dunque, possono partecipare, presentendo apposite memorie scritte o documenti, sia in funzione difensiva (opposizioni) della propria posizione giuridica che in funzione collaborativi (osservazioni), fornendo all’amministrazione elementi utili per la decisione. Il tutto con un intuibile effetto deflattivo del contenzioso.

La partecipazione è tuttavia esclusa nei procedimenti di cui all’art.13 della L.241/90, ed in particolare: nel caso di procedimenti diretti all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione. Per questi ultimi, leggi speciali prevedono apposite forme di partecipazione ( si veda la normativa in materia di formazione dei piani urbanistici).

Limitazioni alla partecipazione possono rinvenirsi nell’ambito di procedimenti caratterizzati da particolare celerità.

Comunicazione di avvio del procedimento

Tra gli strumenti per consentire la partecipazione, la legge prevede la comunicazione di avvio del procedimento.

Ove non sussistano ragioni di impedimento derivati da particolare esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento è comunicato ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti ed a quelli che per legge debbano intervenirvi. Ove parimenti non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l’amministrazione è tenuta a fornire loro notizia del procedimento.

L’avviso deve essere trasmesso quindi prima dell’inizio del procedimento e deve contenere tutte le informazioni che possono essere utili al privato ai fini della sua partecipazione. In particolare, nella comunicazione devono essere indicati:

  1. l’amministrazione competente;
  2. l’oggetto del procedimento promosso;
  3. l’ufficio e la persona responsabile del procedimento;
  4. la data entro la quale è previsto che debba concludersi il procedimento nonché i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione;
  5. nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza;
  6. l’ufficio in cui si può prendere visione degli atti.

Le informazioni di cui ai nn.4 e 5 sono state introdotte dalla legge n.15/2005 ad ulteriore rafforzamento del principio di partecipazione. Si tratta, in particolare, dell’indicazione della data di conclusione del procedimento e della data di ricevimento dell’istanza, informazioni delle quali altrimenti il privato potrebbe non venire in possesso e comunque utili per un’eventuale sua tutela.

Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l’amministrazione provvede a rendere noti gli elementi sopra indicati mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima.

Non sempre la mancanza delle indicazioni prescritte dalla legge determina l’illegittimità del provvedimento. Qualora, infatti, il privato possa comunque attivarsi per venirne a conoscenza il provvedimento finale è legittimo.

La legge esclude la necessità per la P.A. di procedere alla comunicazione dell’avvio del procedimento nel caso di provvedimenti cautelari e d’urgenza, provvedimenti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione e procedimenti tributari. In questi ultimi casi la partecipazione è disciplinata da normative speciali.

La giurisprudenza ha poi enucleato una serie di situazioni in cui l’amministrazione sarebbe facultizzata dall’obbligo di comunicazione. Si tratta delle seguenti ipotesi:

  • il privato ha comunque avuto conoscenza dell’avvio del procedimento in tempo utile per consentirgli di prendere parte all’istruttoria, vi abbia poi partecipato o meno (criterio dell’equipollenza);
  • l’apporto del privato non avrebbe potuto incidere in alcun modo sul provvedimento finale, in quanto l’amministrazione non avrebbe potuto adottare un provvedimento diverso da quello adottato.

Tuttavia, in dottrina sono stati sollevati dubbi in relazione a quest’ultimo criterio: si ritiene che anche in questi casi l’apporto del privato possa contribuire a fornire all’amministrazione una più completa rappresentazione degli interessi in gioco.

La comunicazione del preavviso di rigetto dell’istanza

Il nuovo art.10 bis della L.241/90 ha previsto l’obbligo, per le pubbliche amministrazioni, nel caso di procedimenti ad istanza di parte di comunicare i motivi che eventualmente ostino all’accoglimento della domanda: “il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda”.

Tale comunicazione consente all’istante, ove lo ritenga opportuno, al fine di meglio chiarire la propria posizione, di presentare osservazioni scritte, eventualmente corredate da documenti, nel termine di 10 giorni dal ricevimento della comunicazione.

La legge prevede che la comunicazione del preavviso di rigetto interrompe i termini per concludere il procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dal termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione.

Dell’eventuale mancato accoglimento delle osservazioni eventualmente formulate dall’istante è data poi ragione nella motivazione del provvedimento finale.

Questa disposizione non si applica alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali.

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