Titoli edilizi: tecniche di tutela azionabili dal terzo

Il commento sottoriportato riprende i più recenti interventi in tema di impugnazione da parte di terzi dei tioli edilizi, distinguendo tra le varie categorie di titoli in relazione agli interventi assentiti.

 

Il vigente sistema in materia di titoli abilitativi edilizi prevede cinque tipologie di interventi.

 

Nella prima tipologia rientrano gli interventi cd. liberi, di cui all'art.6 del D.P.R. 6.6.2001 n.380, che non richiedono cioè alcun titolo abilitativo. In questa categoria rientrano:

a) gli interventi di manutenzione ordinaria;

b) gli interventi volti all’eliminazione di barriere architettoniche che non comportino la realizzazione di rampe o di ascensori esterni, ovvero di manufatti che alterino la sagoma dell’edificio;

c) le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico, ad esclusione di attività di ricerca di idrocarburi, e che siano eseguite in aree esterne al centro edificato;

d) i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici agrari;

e) le serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo svolgimento dell’attività agricola.

 

Nella seconda tipologia rientrano quegli interventi che possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo ma previa comunicazione, anche per via telematica, dell'inizio dei lavori da parte dell'interessato all'amministrazione comunale, di cui all'art.6 D.P.R. 380/2001, comma 2. Per alcuni di essi (comma 2, lettere a) ed e-bis)), oltre alla predetta comunicazione di inizio dei lavori, l'interessato dovrà trasmette all'amministrazione comunale i dati identificativi dell'impresa alla quale intende affidare la realizzazione dei lavori e una relazione tecnica provvista di data certa e corredata degli opportuni elaborati progettuali, a firma di un tecnico abilitato, il quale assevera, sotto la propria responsabilità, che i lavori sono conformi agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti e che per essi la normativa statale e regionale non prevede il rilascio di un titolo abilitativo. Rientrano in tale categoria:

a) gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), ivi compresa l’apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell’edificio, non comportino aumento del numero delle unità immobiliari e non implichino incremento dei parametri urbanistici;

b) le opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e ad essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non superiore a novanta giorni;

c) le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano contenute entro l’indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non accessibili, vasche di raccolta delle acque, locali tombati;

d) i pannelli solari, fotovoltaici, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A) di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444;

e) le aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici;

e-bis) le modifiche interne di carattere edilizio sulla superficie coperta dei fabbricati adibiti ad esercizio d'impresa, ovvero le modifiche della destinazione d'uso dei locali adibiti ad esercizio d'impresa.

 

Nella terza tipologia rientrano gli interventi sottoposti a SCIA (segnalazione certificata di inizio attività) di cui all'art.19 l.241/90, come modificato dall'art.5 D.L. 13 maggio 2011 n.70 e dall'art.6 del DL 13 agosto 2011 n. 138.

Si tratta in particolare di ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi. In questi casi il rilascio del provvedimento amministrativo è sostituito da una segnalazione dell’interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria.

 

Nella quarta tipologia rientrano gli interventi ancora sottoposti a D.I.A. (denuncia di inizio attività) di cui all'art. 22 del d.P.R. 380/01. Si tratta:

  1. degli interventi non riconducibili all'elenco di cui all' articolo 10 (interventi subordinati a permesso di costruire) e all' articolo 6 (attività edilizia libera), che siano conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente;
  2. delle varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell'edificio qualora sottoposto a vincolo ai sensi del Codice sui beni culturali (d.lg. 42/2004), e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire.

 

Possono ricondursi a tale quarta categoria, in quanto realizzabili con denuncia di inizio attività in alternativa al permesso di costruire:

a) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del Codice dei Beni culturali (d.lg. 42/2004), come definiti dall'articolo 10, comma 1, lettera c);

b) gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo, che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal competente organo comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti;

c) gli interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche.

 

Nella quinta tipologia rientrano gli interventi soggetti a permesso di costruire, così come previsti dall’art. 10 del d.P.R. 380/2001. Si tratta degli interventi:

a) di nuova costruzione;

b) di ristrutturazione urbanistica;

c) di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

 

In ogni caso, ferma restando l’individuazione delle predette categorie di interventi, preme rilevare che il Testo Unico Edilizia prevede la possibilità che la normativa regionale intervenga a modificare o specificare l’ambito applicativo delle predette norme statali. Sicché ogni verifica finalizzata a qualificare uno specifico intervento edilizio dovrà necessariamente essere condotta avendo riguardo sia alle definizioni contenute dalla normativa nazionale che alle specificazioni eventualmente previste da norme regionali.

 

La distinzione tra le diverse tipologie di titoli abilitativi edilizi è stata minuziosamente approfondita dalla giurisprudenza, anche al fine di individuare le diverse forme di tutela da riconoscere al terzo che si assuma pregiudicato dal titolo medesimo.

 

Così, ad esempio, non sono stati ravvisati particolari problemi rispetto alle esigenze di impugnazione del permesso di costruire. Quest’ultimo, infatti, costituendo un provvedimento amministrativo a tutti gli effetti, è autonomamente impugnabile nel termine di 60 giorni dalla comunicazione e/o conoscenza o comunque da quando la costruzione realizzata rivela in modo univoco le essenziali caratteristiche dell'opera.

 

Ben più problematico è stato individuare forme di tutela del terzo rispetto agli altri casi in cui manca un provvedimento amministrativo, sia pure tacito. Sulla questione è intervenuta dapprima l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sent. n.15/2011) e successivamente il legislatore con il d.l. 138/2011, convertito in legge 111/2011.

 

Alla stregua della pronuncia dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, in caso di SCIA (in cui l'attività edilizia può iniziare contestualmente al deposito della segnalazione e il Comune può entro sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione, in caso di accertata carenza dei presupposti, adottare motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi della stessa) l'inerzia dell'amministrazione protratta per oltre 60 giorni dà luogo ad una fattispecie di silenzio significativo equiparabile ad un provvedimento tacito di diniego di attivazione del provvedimento inibitorio. In quanto tale detto provvedimento tacito onera il terzo dell'impugnazione nel termine decadenziale individuato dalla giurisprudenza per l'impugnazione dei titoli edilizi (nel termine di 60 giorni dalla conoscenza o comunque da quando la costruzione realizzata rivela in modo univoco le essenziali caratteristiche dell'opera).

Il legislatore, intervenendo successivamente sull'argomento, ha inserito l’art. 6 ter all’art. 19 l. 241/90 in forza del quale “la segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all' art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”, ovverosia l’azione contro il silenzio dell’amministrazione.

 

In conseguenza di tale intervento normativo, né la DIA né tantomeno la SCIA possono essere impugnate direttamente al TAR, non costituendo di fatto dei provvedimenti amministrativi nemmeno taciti. Il terzo che si assume leso può quindi solo sollecitare l'amministrazione ad intervenire per effettuare verifiche in ordine alla conformità alla legge dell'attività intrapresa ed eventualmente inibire l'attività. Nel caso poi di inerzia dell'amministrazione può solo attivare la procedura avverso il silenzio di cui all'art. 31 del codice del processo amministrativo. Il Tar avverso il quale è proposto il ricorso contro il silenzio può ordinare all'amministrazione di provvedere sulla verifica richiesta dal privato.

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