Il riconoscimento di debiti fuori bilancio da parte dell'ente presuppone l'esistenza di un'obbligazione validamente assunta dall'amministrazione

Il riconoscimento, da parte dei comuni, province o comunita' montane, di debiti fuori bilancio, ai sensi del Decreto Legge 2 marzo 1989, n. 66, articolo 24, (conv., con modif., nella Legge 24 aprile 1989, n. 144) e del Decreto Legge 12 gennaio 1991, n. 6, articolo 12 bis, (conv., con modif., nella Legge 15 marzo 1991, n. 80), rientra in un regime provvisorio che consente di far salvi gli impegni di spesa in precedenza assunti senza copertura contabile, ma non innova in alcun modo alla disciplina che regolamenta la stipula dei contratti da parte della P.A., ne' introduce una sanatoria per i contratti eventualmente nulli o comunque invalidi; sicche' il predetto riconoscimento presuppone necessariamente l'esistenza di un'obbligazione validamente assunta dall'ente locale, anche se sprovvista di copertura finanziaria, e non puo' costituire esso stesso fonte di obbligazione (Corte di Cassazione Sezione 1 Civile, Sentenza del 2 aprile 2009, n. 8044).



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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. LUCCIOLI Maria Gabriella - Presidente

Dott. CECCHERINI Aldo - Consigliere

Dott. BERNABAI Renato - Consigliere

Dott. DOGLIOTTI Massimo - Consigliere

Dott. PANZANI Luciano - rel. Consigliere

ha pronunciato la seguente:



SENTENZA

sul ricorso proposto da:

COMUNE DI GUIDONIA MONTECELIO, in persona del Sindaco pro tempore dr. Li. Fi. , elettivamente domiciliato in Roma, via Chiovenda 106, presso l'avv. FIORE MAURO, che lo rappresenta e difende con l'avv. Giovanni Mascioli giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro

PE. Ma. , elettivamente domiciliato in Roma, via Tacito 23, presso l'avv. Graziano De Giovanni, rappresentato e difeso dall'avv. COLATEI AUGUSTO giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza della Corte d'appello di Roma n. 2279/05 del 23 maggio 2005;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 16/2/09 dal Relatore Cons. Dott. Luciano Panzani;

Udito l'avv. Mascioli per il Comune ricorrente, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso;

Udito l'avv. E. Del Prato, sostituto processuale del controricorrente, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

Udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. DESTRO Carlo, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

il Comune di Guidonia Montecelio proponeva opposizione al decreto ingiuntivo del Pretore di Roma - Tivoli del 14.9.98 che gli aveva intimato il pagamento alla ditta Pe. Ma. della somma di lire 39.627.441 per lavori di ristrutturazione dell'area denominata (OMESSO) in localita' (OMESSO).

Rilevava il Comune che difettava un valido titolo contrattuale consacrato nella forma scritta prescritta ad substantiam per i contratti posti in essere dalla P.A. e che, in ogni caso, il 30.4.1993 era stato dichiarato lo stato di dissesto del Comune con la conseguenza che ai sensi del Decreto Legislativo n. 77 del 1995, articolo 81, non spettavano al creditore gli interessi e la rivalutazione dalla data di declaratoria del dissesto. Si costituiva in giudizio l'opposto concludendo per il rigetto dell'opposizione.

Il Tribunale di Roma, sezione distaccata di Tivoli, succeduto al Pretore, in accoglimento parziale dell'opposizione, revocava il decreto opposto nella parte in cui riconosceva interessi e rivalutazione monetaria in epoca successiva al 30.4.1993. La Corte di appello di Roma con sentenza del 23 maggio 2005 accoglieva l'appello principale del Pe. e respingeva l'appello incidentale del Comune. Osservava che con Delib. di Giunta 20 aprile 1990, il Comune aveva approvato i lavori di ristrutturazione dell'area denominata (OMESSO) in localita' (OMESSO), di cui alla perizia redatta dal tecnico comunale, ed aveva affidato l'esecuzione di essi a trattativa privata alla ditta Pe. Ma. per l'importo di lire 119.627.441, restando debitore per l'importo residuo di lire 39.627.441, avendo provveduto medio tempore al pagamento di 80 milioni.

Non metteva conto di affrontare la questione, sollevata dal Comune, della validita' del contratto di appalto per difetto della forma scritta ad substantiam, requisito essenziale per i contratti della P.A., perche' il decreto opposto era stato fondato dal Pe. sul riconoscimento di debito da parte del Comune intervenuto con la ricordata Delib. 20 aprile 1990, n. 694, che lo esimeva ai sensi dell'articolo 1988 c.c., dalla prova del rapporto fondamentale.

Sussisteva anche il credito per interessi e rivalutazione perche', se pur era intervenuta la dichiarazione di dissesto del Comune, ai sensi del Decreto Legislativo n. 77 del 1995, articolo 81, comma 4, come modificato dal Decreto Legislativo n. 336 del 1996, secondo l'interpretazione datane dalla Corte costituzionale con la sentenza 269/98, tale circostanza comportava soltanto l'inesigibilita' del credito e non precludeva pertanto l'azione di accertamento e condanna.

Avverso la sentenza ricorre per cassazione il Comune di Guidonia Montecelio articolando due motivi, illustrati da memoria. Resiste con controricorso il Pe. .

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo il Comune ricorrente deduce violazione dell'articolo 1418 c.c., articolo 1325 c.c., n. 4, articolo 1350 c.c., Regio Decreto 18 novembre 1923, n. 2440, articoli 16 e 17, articolo 1362 c.c. e ss., nonche' difetto e contraddittorieta' di motivazione. Dopo aver riportato testualmente il contenuto della Delib. 20 aprile 1990, n. 694, della Giunta Municipale, il ricorrente osserva che tale delibera non aveva valore di riconoscimento di debito, come risulterebbe dal tenore letterale del documento da interpretarsi ai sensi dell'articolo 1362 c.c. e ss., secondo il principio in claris non fit interpretatio.

La Corte di appello sarebbe comunque incorsa in errore nel ritenere ininfluente il difetto di forma scritta del rapporto intercorso tra il Pe. ed il Comune. Con il secondo motivo il Comune ricorrente deduce violazione dell'articolo 1988 c.c., in relazione agli articoli 1325, 1350 e 1418 c.c., della Legge 24 aprile 1989, n. 124, articolo 23, e del Decreto Legislativo n. 267 del 2000, articoli 193 e 194, (gia' Decreto Legislativo n. 77 del 1995, articoli 36 e 37), della Legge 20 marzo 1865, n. 2248, articolo 4, all. E, nonche' insufficienza ed illogicita' della motivazione.

La Corte di appello ha ritenuto che la Delib. n. 694 del 1990, costituisse atto di riconoscimento di debito da parte del Comune, che, ai sensi dell'articolo 1988 c.c., esimeva il Pe. dalla prova del rapporto fondamentale.

La deliberazione e' atto interno, meramente preparatorio, che, in assenza del perfezionamento della procedura e dell'esternazione della volonta' dell'Ente nell'atto contrattuale, non puo' sanare la situazione pregressa. La ricognizione di debito, la cui fonte e' un negozio nullo, e' improduttiva di effetti giuridici.

La legge (Decreto Legge n. 66 del 1989, convertito in Legge n. 144 del 1989), per il caso in cui l'acquisizione di beni e servizi da parte dell'Ente avvenga in violazione della corretta procedura di formazione della volonta' contrattuale, prevede la responsabilita' diretta dell'amministratore e del funzionario che abbiano consentito l'acquisizione di beni o servizi per conto dell'Ente, cio' a tutela del patrimonio pubblico e della corretta gestione amministrativa.

Il riconoscimento di debito fuori bilancio da parte della P.A. presuppone in ogni caso la valutazione discrezionale della Pubblica Amministrazione in ordine all'utilita' ed all'arricchimento dell'Amministrazione stessa relativamente alla prestazione effettuata, con la conseguenza che la posizione del privato in proposito e' di interesse legittimo.

2. I due motivi di ricorso, in quanto connessi, possono essere esaminati congiuntamente.

il contratto stipulato da un'Amministrazione pubblica deve essere redatto, a pena di nullita', in forma scritta, ed e' a questo fine irrilevante l'esistenza di una deliberazione dell'organo collegiale dell'ente pubblico che abbia autorizzato la stipulazione del contratto, ove tale deliberazione non si sia tradotta in un unico atto contrattuale coevamente sottoscritto dal rappresentante esterno dell'ente e dal privato, da cui possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da svolgersi e al compenso da corrispondersi.

Tali principi sono stati enunciati da una giurisprudenza piu' che consolidata di questa Corte regolatrice (cfr. ex multis Cass. 22.5.2006, n. 11930; Cass. 18.4.2006, n. 8950; Cass. 26.1.2006, n. 1702; Cass. 24.11.2005, n. 24826; Cass. 7.10.2005, n. 19638) alla stregua della quale deve ribadirsi, ulteriormente, che, al di fuori delle eccezioni espressamente previste dalla legge (contratti conclusi a distanza con ditte commerciali), quando ne sia parte committente una Pubblica Amministrazione, e pur ove questa agisca iure privatorum, e' richiesta, in ottemperanza al disposto del Regio Decreto 18 novembre 1923, n. 2440, articoli 16 e 17, la forma scritta ad substantiam, che e' strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attivita' amministrativa nell'interesse sia del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia della collettivita', agevolando l'espletamento della funzione di controllo, ed e', quindi, espressione dei principi di imparzialita' e buon andamento della Pubblica Amministrazione posti dall'articolo 97 Cost.. Il contratto deve, quindi, tradursi, a pena di nullita', nella redazione di un apposito documento, recante la sottoscrizione del privato e del titolare dell'organo investito del potere di rappresentare l'ente interessato nei confronti dei terzi, dal quale possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da rendere e al compenso da corrispondere. Di conseguenza, in mancanza di detto documento contrattuale, ai fini d'una valida conclusione del contratto rimane del tutto irrilevante l'esistenza di una deliberazione con la quale l'organo collegiale dell'ente si sia pronunciato in ordine alla stipulazione del contratto u in quanto detta deliberazione non costituisce una proposta contrattuale, ma un atto con efficacia interna all'ente, che, almeno per quanto qui interessa, ha solo natura autorizzatoria e quale unico destinatario il diverso organo legittimato a esprimere la volonta' all'esterno.

La legge sulla contabilita' generale dello Stato, richiamata dalle norme in tema di contratti degli enti locali, consente che, ferma restando la forma scritta, il contratto possa essere concluso a distanza, a mezzo di corrispondenza, quando esso intercorra con ditte commerciali (Regio Decreto 18 novembre 1923, n. 2240, articolo 17, richiamato dal Regio Decreto 3 marzo 1934, n. 383, articolo 87); ma detta ipotesi costituisce una deroga rispetto non soltanto alla regola contenuta nel precedente articolo 16, ma anche a quella posta dallo stesso articolo 17, per cui "i contratti a trattativa privata, oltre che in forma pubblica amministrativa nel modo indicato al precedente articolo 16, possono anche stipularsi per mezzo di scrittura privata firmata dall'offerente e dal funzionario rappresentante l'amministrazione". Essa, pertanto, non e' prospettabile a sua volta come regola generale, nel senso che in qualsiasi contratto della P.A. la forma scritta ad substantiam debba ritenersi osservata anche quando il consenso si formi in base a atti scritti successivi atteggiantisi come proposta e accettazione tra assenti, ma e' invocabile soltanto in quei negozi in cui, per esigenze di praticita', la definizione del contenuto dell'accordo e' rimessa agli usi commerciali.

Tra tali contratti non rientra quello di appalto di opere pubbliche, per il quale, attesa anche la necessita' di accordi specifici e complessi, deve escludersi, salvo futura espressa previsione normativa in tal senso, che il consenso possa formarsi sulla base di scritti successivi atteggiantisi come proposta e accettazione fra assenti (Cass. 3.1.2001, n. 59).

Invero il conferimento di appalti di opere pubbliche (analogamente a quanto questa Corte ha statuito per quello di incarichi professionali), anche tenendo conto dell'eccezionaiita' del ricorso al sistema della trattativa privata da parte dell'ente pubblico, postula accordi specifici e complessi, che richiedono la definizione dei vari aspetti del rapporto (tempi, compensi corrispondenti agli impegni di spesa assunti dall'ente, direttive), soprattutto al fine di rendere possibili i controlli istituzionali dell'autorita' tutoria. Per cui, per tali contratti non solo deve escludersi che la manifestazione di volonta' delle parti possa essere implicita o desumibile da comportamenti meramente attuativi, ma deve ritenersi che, salvo le ipotesi in cui specifiche norme lo consentano, il contratto deve essere consacrato in un unico documento nel quale siano specificamente indicate le clausole disciplinanti il rapporto; ed in cui, soprattutto, la volonta' della P.A. di concludere il negozio venga manifestata alla controparte dall'organo rappresentativo esterno dell'ente, che e' il solo abilitato a stipulare in nome e per conto di questo, e ad essere percio' munito dei poteri necessari per vincolare l'Amministrazione per la quale si obbliga, altrimenti determinandosi la nullita' del contratto (articolo 1418 c.c., comma 2, e articolo 1325 c.c., n. 1).

La Corte di appello ha affermato che la Delib. del Comune 20 aprile 1990, n. 694, conteneva un pieno riconoscimento del debito nei confronti dell'appaltatore, si' che la pretesa da questo vantata ben poteva fondarsi anche soltanto su tale riconoscimento.

Palese e' la violazione di legge insita in tale affermazione, si' che rimane assorbita la questione, pur sollevata dal ricorrente, dell'erronea interpretazione data dalla Corte di merito del contenuto della delibera in questione.

Questa Corte, con costante giurisprudenza, ha infatti affermato che "il riconoscimento, da parte dei comuni, province o comunita' montane, di debiti fuori bilancio, ai sensi del Decreto Legge 2 marzo 1989, n. 66, articolo 24, (conv., con modif., nella Legge 24 aprile 1989, n. 144) e del Decreto Legge 12 gennaio 1991, n. 6, articolo 12 bis, (conv., con modif., nella Legge 15 marzo 1991, n. 80), rientra in un regime provvisorio che consente di far salvi gli impegni di spesa in precedenza assunti senza copertura contabile, ma non innova in alcun modo alla disciplina che regolamenta la stipula dei contratti da parte della P.A., ne' introduce una sanatoria per i contratti eventualmente nulli o comunque invalidi; sicche' il predetto riconoscimento presuppone necessariamente l'esistenza di un'obbligazione validamente assunta dall'ente locale, anche se sprovvista di copertura finanziaria, e non puo' costituire esso stesso fonte di obbligazione (Cass. 25.5.2005, n. 11021; Cass. 18.11.2008, n. 27406).

Tale principio puo' essere applicato anche al caso di specie, rimanendo assorbita la diversa questione, sollevata dalla difesa del Comune ricorrente, se la Delib. n. 694 del 1990, avesse o meno i requisiti per essere considerata valido riconoscimento di debito. Anche dando per ammessa tale ultima circostanza, infatti, resta che, come detto, il riconoscimento di debito presuppone un'obbligazione valida, requisito che difetta nel caso in esame.

La sentenza impugnata va cassata e, poiche' non occorrono ulteriori accertamenti in fatto, questa Corte puo' pronunciare nel merito, accogliendo l'opposizione proposta dal Comune e revocando il decreto opposto. L'accertamento dell'inesistenza del credito in linea capitale comporta il venir meno del credito per gli accessori.

Le spese seguono la soccombenza e vanno poste a carico del Pe. , liquidate per il giudizio di primo grado, in assenza di nota spese, in euro 1.000,00, per onorari, 500,00 per diritti e 100,00 per esborsi e dunque in complessivi euro 1.600,00, e per il giudizio di appello, sempre in assenza di nota spese, in euro 1.300,00, per onorari, 600,00 per diritti, 100,00 per esborsi e dunque in complessivi euro 2.000,00, oltre accessori di legge. Per il giudizio di cassazione le spese vanno liquidate in euro 1.700,00, di cui euro 1.500,00, per onorari, oltre spese generali ed accessorie come per legge.

P.Q.M.

La Corte, accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, accoglie l'opposizione e revoca il decreto ingiuntivo opposto; condanna il controricorrente alle spese, che liquida per il giudizio di primo grado in euro 1.000,00, per onorari, 500,00 per diritti e 100,00 per esborsi e dunque in complessivi euro 1.600,00; per il giudizio di appello in euro 1.300,00, per onorari, 600,00 per diritti, 100,00 per esborsi e dunque in complessivi euro 2.000,00, oltre accessori di legge; per il giudizio di cassazione in euro 1.700,00, di cui euro 1.500,00 per onorari, oltre spese generali ed accessorie come per legge.


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