Non sono condonabili le nuove costruzioni residenziali realizzate in zone soggette a vincolo imposto prima della costruzione a tutela degli interessi paesaggistici

Non sono suscettibili di sanatoria, ai sensi del Decreto Legge n. 269 del 2003, articolo 32 convertito nella Legge n. 326 del 2003, le nuove costruzioni residenziali realizzate in assenza di titolo abilitativo edilizio in zone soggette a vincolo imposto prima della costruzione a tutela degli interessi paesaggistici.
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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA PENALE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ONORATO Pierluigi - Presidente

Dott. CORDOVA Agostino - Consigliere

Dott. PETTI Ciro - Consigliere

Dott. SQUASSONI Claudia - Consigliere

Dott. GAZZARA Santi - Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

difensore di DI. CH. Gi., nato a (OMESSO);

avverso la sentenza della corte d'appello di Palermo del 28 maggio del 2007;

udita la relazione svolta dal Consigliere Dott. Ciro Petti;

sentito il Sostituto Procuratore Generale Dott. Gioacchino Izzo, il quale ha concluso per l'inammissibilita' del ricorso;

letti il ricorso e la sentenza denunciata.

Osserva quanto segue:

IN FATTO

Con sentenza del 28 maggio del 2007, la corte d'appello di Palermo, in parziale riforma di quella pronunciata dal tribunale di Termini Imerese, sezione distaccata di Cefalu', dichiarava non doversi procedere nei confronti di Di. Ch. Gi. in ordine alla contravvenzione di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articoli 83, 93, 94 e 95 perche' si era estinta per prescrizione e determinava in mesi quattro di arresto ed euro 15.800,00 di arresto la pena che gli era stata inflitta quale responsabile del reato di cui al Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articolo 44 lettera c), per avere realizzato in zona sottoposta a vincolo paesaggistico su un immobile preesistente un ulteriore piano di mq 103 in assenza del prescritto permesso di costruire e dell'autorizzazione paesaggistica nonche' dei reati satelliti di cui al Decreto Legislativo n. 490 del 1999 articolo 163 e Decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 articoli 64, 65, 71 e 72. Fatti accertati in (OMESSO).

La corte, osservava che l'istanza diretta a sentire il testimone Fe. Gi. in ordine alla data di ultimazione dei lavori, era tardiva e comunque ultronea poiche' al momento dell'accesso della polizia i lavori erano ancora in atto; che era inutile sospendere il processo in attesa della definizione della domanda di condono perche' l'opera non poteva essere condonata sia perche' realizzata in zona a sottoposta a vincolo paesaggistico ed idrogeologico, come emergeva dal verbale di sequestro e dalla testimonianza del funzionario della Soprintendenza, sia perche' ultimata dopo il 31 marzo del 2003; che il condono paesaggistico e' sottoposto agli stessi limiti previsti per il condono edilizio nel senso che e' riferibile ai soli interventi minori, altrimenti si verificherebbero incongruenze tra il condono edilizio e quello paesaggistico nel senso che l'estinzione del reato paesaggistico non determinerebbe anche quella del reato edilizio con la conseguente demolizione dell'immobile abusivo.

Ricorre per cassazione il Di. Ch. per mezzo del proprio difensore deducendo:

La violazione delle norme incriminatrici poiche' la corte non aveva fornito alcuna motivazione in ordine all'esistenza ed alla natura del vincolo essendosi limitata a richiamare il verbale di sequestro nel quale l'esistenza del vincolo era affermata in maniera apodittica;

la violazione della Legge n. 47 del 1985, articoli 32, 31 e 38 giacche' a norma della Legge n. 326 del 2003, articolo 32, comma 26 sono suscettibili di sanatoria anche le tipologie di abuso di cui ai nn. 1, 2 e 3 nell'ambito dell'intero territorio nazionale, quindi, anche nelle aree eventualmente sottoposte a vincolo, ferma restando l'esclusione di cui al comma 27, lettera e), ossia qualora le opere siano state realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale, inoltre la corte aveva omesso di apprezzare la documentazione prodotta dal prevenuto (preliminare di vendita; fattura d'acquisto del materiale e dei lavori di tamponatura), da cui risultava che l'opera era stata completata in epoca antecedente il 31 marzo del 2003; d'altra parte ai sensi della Legge n. 47 del 1985, articolo 31 si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completato la copertura: erroneamente quindi la corte aveva desunto la mancata ultimazione dell'opera dalla presenza dei ponteggi e di materiale edile ancora accatastato:

l'omessa assunzione di una prova decisiva per avere la corte omesso di sentire il testimone Fe. Gi., il quale avrebbe dovuto chiarire se al momento del rilascio della fattura del 24 marzo del 2003 il primo piano risultasse gia' dotato di copertura e di tompagnamento dei muri perimetrali;

la violazione della Legge n. 308 del 2004 articolo 1 comma 37, per avere la corte omesso di considerare che la domanda di compatibilita' paesaggistica, come affermato dal teste Ca., poteva avere esito favorevole per l'imputato e percio' poteva determinare la declaratoria di estinzione di entrambi i reati: paesaggistico ed edilizio.

IN DIRITTO

Il ricorso e' infondato.

Con riferimento al primo motivo si osserva che i giudici del merito hanno accertato che l'immobile ricadeva in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico ed hanno fondato tale affermazione non solo sul contenuto del verbale di sequestro, ma anche sulla deposizione di un teste qualificato ossia un funzionario della Sovrintendenza. D'altra parte gli stessi imputati, presentando la domanda di compatibilita' paesaggistica, hanno riconosciuto l'esistenza del vincolo di cui al Decreto Legislativo n. 42 del 2004, articolo 136, lettera c) e d).

Il reato di costruzione abusiva ha natura permanente e l'attivita' illecita perdura per tutto il periodo in cui si protrae l'attivita' edilizia. La cessazione dell'attivita' va individuata o nella definitiva sospensione dei lavori, sia essa volontaria o coatta, o nell'ultimazione dell'opera, la quale si considera ultimata quando vengono completate anche le rifiniture interne ed esterne. La nozione di ultimazione contenuta nella Legge n. 47 del 1985, articolo 31 che anticipa tale momento a quello di completamento della struttura, e' funzionale ed applicabile solo in materia di condono edilizio, ovviamente quando questo e' concedibile, e non anche per stabilire in via generale il momento consumativo del reato (Cass. 33013 del 2003; 11808 del 1999).

Nella fattispecie il condono edilizio non era concedibile per le ragioni gia' espresse dai giudici del merito i quali si sono uniformati al consolidato indirizzo di questa corte.

Secondo l'orientamento ormai consolidato di questa sezione, non sono suscettibili di sanatoria, ai sensi del Decreto Legge n. 269 del 2003 articolo 32 convertito nella Legge n. 326 del 2003, le nuove costruzioni residenziali realizzate in assenza di titolo abilitativo edilizio in zone soggette a vincolo imposto prima della costruzione a tutela degli interessi paesaggistici (cfr. ex multis Cass. n. 6431 del 2007; 12577 del 2005; 38694 del 2004).

Il cit. articolo 32, comma 26 dispone, infatti, che: "Sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all'allegato 1:

a) numeri da 1 a 3, nell'ambito dell'intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonche' 4, 5 e 6 nell'ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui alla Legge 28 febbraio 1985, n. 47, articolo 32;

b) numeri 4, 5 e 6, nelle aree non soggette ai vincoli di cui alla Legge 28 febbraio 1985, n. 47, articolo 32, in attuazione di legge regionale, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data d' entrata in vigore del presente decreto, con la quale e' determinata la possibilita', le condizioni e le modalita' per l'ammissibilita' a sanatoria di tali tipologie di abuso edilizio".

Secondo il tenore letterale della norma, nell'intero territorio nazionale, non soggetto a vincolo, sono sanabili le tipologie d'abuso rientranti nei numeri 1, 2, e 3 fatta eccezione per le opere di cui alla lettera e) del comma 27 ossia per le opere realizzate su immobili dichiarati monumenti nazionali con provvedimento avente forza di legge o dichiarati d'interesse particolarmente rilevante ai sensi del Decreto Legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, articoli 6 e 7 (lettera a) parte prima del comma 26); quelle di cui ai numeri 4, 5 e 6 solo in virtu' della legge regionale (lettera b) del comma 26). Nelle zone vincolate, in base alla seconda parte della lettera a) solo quelle di cui alle tipologie di abuso di cui ai nn. 4, 5 e 6.

La sentenza della corte costituzionale n. 196 del 2004, ha dichiarato pero' l'illegittima costituzionale della norma proprio con riferimento all'articolo 32, comma 26, lettera b) nella parte in cui, incongruamente, non concedeva alle regioni la possibilita' di determinare le condizioni e le modalita' per l'ammissibilita' della sanatoria per tutte le tipologie di abuso. Invero, secondo la versione originaria del testo normativo, sembrava che le regioni potessero legiferare solo in ordine agli abusi minori e nelle aree non vincolate. Ora a seguito della pronuncia d'illegittimita' costituzionale possono legiferare, nel rispetto dei principi della legge statale, su tutte le tipologie di abuso.

Cio' premesso, il comma 27 elenca tutta una serie di fattispecie per le quali il condono non e' possibile. Tra le fattispecie escluse, per quanto rileva in questo caso, alla lettera d) esclude le opere realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonche' dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali, qualora istituiti prima dell'esecuzione di dette opere in assenza o in difformita' dal titolo abilitativo e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici. L'articolo 27 si riferisce sia ai vincoli di inedificabilita' assoluta (ad esempio vincolo ferroviario, aereo idraulico) che ai vincoli di inedificabilita' relativa (ad esempio vincolo paesaggistico). La norma anzidetta esordisce tuttavia facendo salvo "quanto previsto dalla Legge n. 47 del 1985, articoli 32 e 33".

La norma chiave per risolvere il problema, quindi, e' quella contenuta dalla Legge n. 47 del 1985, articolo 32 che e' richiamata anche dalla Legge n. 326 del 2006, comma 26, lettera a), parte seconda come dianzi precisato. La Legge n. 47 del 1985, articolo 32 nel testo risultante dalle modifiche apportate dalla Legge condono n. 326 del 2003, articolo 32, comma 43, esordisce pero' facendo salve a sua volta le fattispecie di cui all'articolo 33 ossia le opere non suscettibili di sanatoria perche' ricadenti nelle zone vincolate indicate nell'articolo medesimo, tra le quali quelle sottoposte a vincoli ambientali, paesistici, storici. Anche l'articolo 33 si riferisce sia ai vincoli di inedificabilita' assoluta che a quelli di inedificabilita' relativa. L'articolo 32, dopo avere richiamato le esclusioni di cui all'articolo 33, comma 1, afferma che il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria su immobili sottoposti a vincolo e' subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Al secondo comma stabilisce poi le condizioni per ottenere la sanatoria nelle zone vincolate precisando anzitutto che possono ottenere la sanatoria le opere insistenti su aree vincolate dopo la loro esecuzione alle condizioni elencate nella norma. L'articolo 32 quindi ammette la sanatoria nelle zone vincolate per tipologie di abusi diversi da quelli di cui ai nn. 4, 5 e 6 a condizione pero' che si tratti di vincoli di inedificabilita' imposti dopo che l'opera e' stata realizzata e che le difformita' siano quelle indicate dalla norma stessa ossia:

a) difformita' dalla Legge n. 64 del 1974 e dal testo unico quando pero' possono essere collaudate secondo il disposto dell'articolo 35, comma 4;

b) difformita' dalle norme urbanistiche che prevedono la destinazione ad edifici pubblici o spazi pubblici, purche' non in contrasto con le previsioni di varianti di recupero di cui al capo 3;

C) difformita' dalle norme del Decreto Ministeriale 1 aprile 1068, n. 1404 relative alle distanze minime di rispetto stradale in materia di edificazione fuori dei centri urbani e dalla Legge 13 giugno 1991, n. 190, articoli 16, 17 e 18 e successive modificazioni (quest'ultimo richiamo e' erroneo perche' la Legge n. 191 del 1990 conta solo cinque articoli per cui il rinvio deve intendersi riferito agli articoli del Decreto Legislativo n. 285 del 1992 con cui e' stato approvato il nuovo codice stradale in esecuzione della delega contenuta nella Legge n. 191 del 1990), sempre che le opere stesse non costituiscano minaccia alla sicurezza del traffico.

La Legge n. 47 del 1985, articolo 32 come risultante dalle modifiche apportate con la Legge n. 326 del 2003, richiamato dall'articolo 32, comma 26, lettera a) parte seconda della legge sul condono edilizio, si riferisce quindi alla condonabilita' delle opere realizzate prima dell'imposizione del vincolo. Le esclusioni di cui all'articolo 27, lettera d) sono invece quelle realizzate dopo l'imposizione del vincolo.

Dalla combinata lettura della Legge n. 326 del 2006, articolo 32, commi 26 e 27 e dal rinvio alle esclusioni previste dalla Legge n. 47 del 1985, articoli 32 e 33 come sostituiti dalla medesima Legge n. 326 del 2003, si puo' trarre il principio piu' volte ribadito da questa corte che nelle zone vincolate sono sanabili solo le tipologie di abuso riconducibili ai nn. 4, 5, 6 (manutenzione, restauro e risanamento conservativo previo parere favorevole dell'autorita' preposta alla tutela). Le altre tipologie di abuso sono sanabili nelle zone vincolate a condizione che le opere siano state realizzate prima dell'imposizione del vincolo, siano sostanzialmente conformi agli strumenti urbanistici e le difformita' consistano esclusivamente in quelle analiticamente indicate nella Legge n. 47 del 1985, articolo 32 e successive modificazioni.

Tale interpretazione, ancorche' restrittiva degli abusi condonabili, posto che la maggior parte del territorio italiano e' vincolata, e' tuttavia conforme alla lettera della legge, come sopra evidenziato, ed alla volonta' del legislatore. Invero, nella Relazione governativa al Decreto Legge n. 269 del 2003 si legge "... e' fissata la tipologia di opere assolutamente insanabili tra le quali si evidenziano... quelle realizzate in assenza o in difformita' del titolo abilitativo edilizio nelle aree sottoposte ai vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici, ambientali e paesistici... Per gli interventi di minore rilevanza (restauro e risanamento conservativo) si ammette la possibilita' di ottenere la sanatoria edilizia negli immobili soggetti a vincolo previo parere favorevole da parte dell'autorita' preposta alla tutela".

Con riguardo al terzo motivo si osserva che grattandosi di opera non condonabile, come legittimamente sostenuto dalla corte territoriale, era del tutto inutile disporre la rinnovazione dell'istruzione dibattimentale per accertare lo stato dei lavori alla data del 31 marzo del 2003.

Infondato e' anche il quarto motivo con cui si invoca il condono paesaggistico o quanto meno la sospensione del processo nell'attesa della definizione della domanda di compatibilita' paesaggistica.

La Legge n. 308 del 2004 articolo unico, comma 37, avente efficacia immediata, ha introdotto un'ipotesi di estinzione di qualsiasi illecito penale in materia paesaggistica e, quindi, in primo luogo di quello di cui al Decreto Legislativo n. 42 del 2004, articolo 181 per i lavori compiuti su beni vincolati entro e non oltre il 30 settembre del 2004, senza la prescritta autorizzazione o in difformita' da essa, a condizione che intervenga ex post l'accertamento di compatibilita' paesaggistica rispetto ai valori sottoposti a tutela. La norma parla genericamente di "lavori compiuti su beni paesaggistici" senza escludere espressamente alcuna tipologia edificatoria. Siffatta generica dizione ha indotto qualche commentatore della legge ad interpretare restrittivamente la norma ed a circoscrivere l'abuso sanabile a quelli di minore entita' giacche' un'interpretazione letterale estesa a qualsiasi abuso porrebbe problemi di coordinamento con il condono edilizio o d'incostituzionalita' per la violazione dell'articolo 9 Cost. che tutela il paesaggio. Tale interpretazione, per ovvie ragioni di coordinamento, e' stata recepita anche in qualche decisione di questa corte (cfr. Cass. 32207 del 2005) al fine di evitare il paradossale risultato in forza del quale il contravventore, pur ottenendo il cosiddetto condono paesaggistico, non eviterebbe la demolizione del manufatto. In realta' la mancata previsione di limiti all'intervento avrebbe una sua coerenza ed una sua logica e si potrebbe spiegare con la natura eccezionale dell'intervento stesso. Invero il legislatore, dopo avere introdotto con la legge in esame per le zone vincolate una sanatoria a regime limitata agli abusi minori, ha voluto consentire in via eccezionale una sanatoria ad amplissimo raggio, posto che quella limitata era stata gia' prevista a regime e, d'altra parte, la stessa Legge n. 326 del 2003 gia' in vigore consentiva nelle zone vincolate la sanatoria degli abusi minori commessi fino a tutto il mese di marzo del 2003. Pertanto una sanatoria limitata ad interventi minori non avrebbe avuto senso giacche' tale sanatoria era gia' prevista in via generale con le modificazioni apportate all'articolo 181 codice Urbani per mezzo della Legge n. 308 del 2004 articolo unico, comma 36. Ma nella fattispecie non si pone alcun problema di coordinamento tra il condono paesaggistico e quello edilizio perche' il prevenuto ha presentato la domanda diretta ad ottenere l'attestazione di compatibilita' paesaggistica ma non risulta che l'abbia ottenuta o che abbia preventivamente pagato la sanzione pecuniaria. Invece per la declaratoria di estinzione del reato paesaggistico e' indispensabile il rilascio del titolo in sanatoria, il quale peraltro determinerebbe la sola estinzione del reato paesaggistico. Questo, invero, e' diverso da quello edilizio giacche' sono diversi i presupposti quanto ai paramenti di valutazione della compatibilita' dell'opera. Infatti, per la condonabilita' dell'abuso edilizio, e' richiesta la conformita' agli strumenti urbanistici vigenti; per quella dell'abuso paesaggistico la conformita' agli strumenti di pianificazione paesaggistica ove vigenti, o, altrimenti al cosiddetto "contesto paesaggistico". Un'opera puo' essere conforme ai piani paesaggistici ma non agli strumenti urbanistici e viceversa giacche' l'interesse paesaggistico e' diverso da quello urbanistico, anche se si sta imponendo la tendenza a fare coincidere i due interessi (cfr. ad esempio l'articolo 145 codice Urbani). La giurisprudenza analizzando il rapporto tra urbanistica e paesaggio, ha distinto le due materie tenuto conto del diverso interesse pubblico tutelato: l'urbanistica ha infatti come scopo il raggiungimento di un ordinato assetto del territorio; il paesaggio tende invece alla conservazione della funzione estetico culturale del bene-valore, tra l'altro direttamente ed autonomamente tutelato dalla Costituzione (Cfr. Cons. Stato sez. 6, 14 gennaio 1995 n. 29, Cass. Sez. 3, 9 febbraio 1998 n. 1492).

Non e' possibile sospendere il processo nell'attesa del rilascio del titolo paesaggistico in sanatoria, perche' manca una previsione normativa espressa analoga a quella di cui alla Legge n. 47 del 1985, articolo 38 richiamato dalla Legge n. 326 del 2003. Di conseguenza questa corte non puo' sospendere sine die il processo con il conseguente rischio di prescrizione giacche', non essendo prevista la sospensione del processo, non puo' considerarsi sospeso neppure il termine prescrizionale. Questa stessa sezione, nel silenzio della legge, si e' gia' pronunciata per la non sospendibilita' del processo (Cass. 33297 del 2005; 12923 del 2006). D'altra parte non si puo' fare ricorso all'articolo 479 c.p.p. perche' tale norma presuppone l'esistenza di una controversia in atto da definire con sentenza mentre alla stato non esiste alcuna controversia, la quale potrebbe sorgere ove la parte dovesse impugnare un eventuale provvedimento di rigetto. La mancanza di coordinamento tra la Legge n. 326 del 2003 e la Legge n. 308 del 2004 puo' essere risolta solo dal legislatore con un intervento correttivo.

P.Q.M.

LA CORTE

letto l'articolo 616 c.p.p.. RIGETTA il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.

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