Sono illegittimi i pedaggi sulle strade che si interconnettono con le autostrade e i raccordi autostradali in gestione diretta all'Anas

E' illegittimo e va, pertanto, annullato il D.P.C.M. del 25 giugno 2010, nella parte in cui individua le stazioni di esazione relative alle autostrade a pedaggio assentite in concessione che si interconnettono con le autostrade, ed i raccordi autostradali in gestione diretta ANAS, presso le quali a decorrere dal 1° luglio 2010 e fino alla data di applicazione dei pedaggi di cui all'art. 15, comma primo, D.L. n. 78 del 2010, e comunque non oltre il 31.12.2011, si applica la maggiorazione tariffaria forfettaria prevista dall'art. 15, comma secondo, citato D.L. n. 78 del 2010. In tal senso, deve, invero, rilevarsi che il pedaggio ha funzione di corrispettivo per l'uso dell'autostrada, mentre il provvedimento individua stazioni di esazione in luoghi non interconnessi con le tratte autostradali in gestione diretta ANAS soggette al nuovo pedaggio, mentre la tariffa, al pari della tassa (a differenza della quale costituisce corrispettivo di diritto privato e, quindi, non ha natura tributaria), è dovuta per la fruizione di un servizio a domanda individuale, secondo il principio del beneficio, in ragione del quale il pagamento è dovuto da chi riceve l'utilità, che si contrappone al criterio della capacità contributiva alla base del sistema delle imposte. Nel caso di specie, la tariffa ha natura di corrispettivo per la fruizione di un servizio divisibile, sicché la stessa deve essere ontologicamente posta a carico del soggetto che fruisce del servizio, vale a dire dell'infrastruttura in gestione diretta ANAS, determinando la insussistenza della necessaria ed imprescindibile corrispondenza tra chi è tenuto al pagamento del pedaggio e quanti utilizzano la tratta di strada interessata dal provvedimento. Stante il venir meno del carattere di necessaria corrispettività della tariffa, non potendosi escludere che possa essere soggetto al pagamento della stessa anche chi non debba poi accedere all'infrastruttura da sottoporre a pedaggio, deve concludersi per la fondatezza della censura promossa dal ricorrente avverso il menzionato D.P.C.M. per intervenuta individuazione di stazioni di esazione non interconnesse con tratte autostradali in gestione diretta ANAS.

Tribunale Amministrativo Regionale Lazio - Roma Sezione 1, Sentenza del 21 febbraio 2011, n. 1576



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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO

SEZIONE PRIMA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7094 del 2010, proposto da:

Movimento Difesa del Cittadino (MDC), rappresentato e difeso dall'avv. Gi.Pe. presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Roma,

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Anas Spa, rappresentate e difese dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma

per l'annullamento

del D.P.C.M. 25 giugno 2010, con il quale sono state individuate le stazioni di esazione relative alle autostrade a pedaggio assentite in concessione che si interconnettono con le autostrade e i raccordi autostradali in gestione diretta ANAS, presso le quali a decorrere dal 1° luglio 2010 e fino alla data di applicazione dei pedaggi di cui all'art. 15, co. 1, d.l. 78/2010, e comunque non oltre il 31.12.2011, si applica la maggiorazione tariffaria forfettaria prevista dall'art. 15 co. 2 del cit. d.l. n. 78/2010;

di ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura Generale dello Stato;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2011 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con decreto del 25 giugno 2010, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha individuato le stazioni di esazione relative alle autostrade a pedaggio assentite in concessione che si interconnettono con le autostrade e i raccordi autostradali in gestione diretta ANAS, presso le quali, a decorrere dal 1° luglio 2010 e fino alla data di applicazione dei pedaggi di cui all'art. 15, co. 1, d.l. 78/2010, e comunque non oltre il 31 dicembre 2011, si applica la maggiorazione tariffaria forfettaria prevista dall'art. 15, co. 2, del d.l. 78/2010.

Il ricorrente, Associazione di Promozione Sociale inserito nell'elenco ex art. 137 d.lgs. 206/2005, espone di essere legittimata ad agire a tutela degli interessi collettivi e dei diritti degli utenti e di essere titolare di specifica e differenziata posizione.

Di talché, nell'evidenziare che le stazioni individuate nel decreto non costituiscono un'interconnessione con le tratte autostradali in gestione diretta ANAS cui il nuovo pedaggio deve riferirsi, ha proposto il presente ricorso, articolato nei seguenti motivi:

Violazione art. 15, co. 2, d.l. 78/2010. Eccesso di potere.

Il principio sotteso al pagamento del pedaggio è quello secondo cui l'utente paga un dato importo solo e soltanto se utilizza un determinato tratto di autostrada, per cui il pedaggio ha funzione di corrispettivo per l'uso dell'autostrada e le tariffe autostradali hanno natura di controprestazione, mentre il provvedimento individuerebbe stazioni di esazione in luoghi non interconnessi con le tratte autostradali in gestione diretta ANAS soggette al nuovo pedaggio.

Violazione dell'art. 15, co. 2, d.l. 78/2010 sotto ulteriore profilo.

Il decreto individuante le "stazioni interconnesse" ai fini transitori avrebbe dovuto essere lo stesso che individuava tratte, criteri e modalità di esazione del pedaggio a regime.

Incostituzionalità dell'art. 15 d.l. 78/2010. Violazione direttiva 200/38/CE.

In ogni caso l'art. 3 e 97 Cost. nonché della direttiva in epigrafe che lega il potere tariffario alla percorrenza chilometrica.

L'Avvocatura Generale dello Stato ha eccepito la carenza delle condizioni soggettive dell'azione ed ha contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.

Il ricorrente ha depositato altra memoria a sostegno delle proprie ragioni.

All'udienza pubblica del 26 gennaio 2011, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. L'eccezione di carenza delle condizioni soggettive dell'azione è infondata.

Il Movimento Difesa del Cittadino è inserito nell'elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale istituito presso il Ministero dello Sviluppo Economico.

Inoltre, ai sensi dell'art. 2, lett. a), del proprio Statuto, il Movimento persegue con ogni mezzo legittimo, anche attraverso il ricorso allo strumento giudiziario, la finalità della tutela dei diritti e degli interessi delle persone nei confronti delle pubbliche amministrazioni.

Pertanto, il ricorrente deve ritenersi legittimato ad impugnare in sede giurisdizionale tutti gli atti potenzialmente pregiudizievoli per i consumatori e gli utenti e, tra questi, anche gli atti, quale quelli in discorso, applicativi di una maggiorazione tariffaria forfettaria nei confronti degli utenti delle infrastrutture stradali a pedaggio.

2. Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto.

2.1 Con il primo motivo d'impugnativa, il ricorrente ha evidenziato che il pedaggio ha funzione di corrispettivo per l'uso dell'autostrada, mentre il provvedimento individuerebbe stazioni di esazione in luoghi non interconnessi con le tratte autostradali in gestione diretta ANAS soggette al nuovo pedaggio.

L'art. 15 d.l. 78/2010, rubricato "pedaggiamento rete autostradale ANAS e canoni di concessione" ha indicato al primo comma che, entro quarantacinque giorni dall'entrata in vigore del decreto legge, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono stabiliti criteri e modalità per l'applicazione del pedaggio sulle autostrade e sui raccordi autostradali in gestione diretta di ANAS S.p.a., in relazione ai costi di investimento e di manutenzione straordinaria oltre che quelli relativi alla gestione, nonché l'elenco delle tratte da sottoporre a pedaggio, mentre, al secondo comma, ha previsto che, in fase transitoria, a decorrere dal primo giorno del secondo mese successivo a quello di entrata in vigore del decreto e fino alla data di applicazione dei pedaggi di cui al primo comma, comunque non oltre il 31 dicembre 2011, ANAS S.p.a. è autorizzata ad applicare una maggiorazione tariffaria forfettaria di un euro per le classi di pedaggio A e B e di due euro per le classi di pedaggio 3, 4 e 5, presso le stazioni di esazione delle autostrade a pedaggio assentite in concessione che si interconnettono con le autostrade e i raccordi autostradali in gestione diretta ANAS; le stazioni di cui al precedente periodo sono individuate con il medesimo D.P.C.M. di cui al primo comma.

La tariffa, al pari della tassa (a differenza della quale costituisce corrispettivo di diritto privato e, quindi, non ha natura tributaria), è dovuta per la fruizione di un servizio a domanda individuale, secondo il principio del "beneficio", in ragione del quale il pagamento è dovuto da chi riceve l'utilità, che si contrappone al criterio della "capacità contributiva" alla base del sistema delle imposte.

Nel caso di specie, la tariffa ha natura di corrispettivo per la fruizione di un servizio "divisibile", sicché la stessa deve essere ontologicamente posta a carico del soggetto che fruisce del servizio, vale a dire dell'infrastruttura in gestione diretta ANAS.

Viceversa, il ricorrente ha fatto presente, fornendo degli esempi, che sarebbero state individuate stazioni di esazione non interconnesse con tratte autostradali in gestione diretta ANAS.

In sostanza, non sussisterebbe la necessaria ed imprescindibile corrispondenza tra chi è tenuto al pagamento del pedaggio e quanti utilizzano la tratta di strada interessate dal provvedimento.

Di qui - venendo meno il carattere di necessaria corrispettività della tariffa, non potendosi escludere che possa essere soggetto al pagamento della stessa anche chi non debba poi accedere all'infrastruttura da sottoporre a pedaggio - la fondatezza della censura.

2.2 Il Collegio rileva inoltre che le norme di cui all'art. 15 d.l. 78/2010 hanno indubbiamente inteso disporre l'adozione di un unico provvedimento per dettare la disciplina a regime e la disciplina transitoria relative al pedaggiamento della rete autostradale ANAS.

In particolare, il legislatore ha stabilito che le stazioni di esazione delle autostrade a pedaggio assentite in concessione che si interconnettono con le autostrade e i raccordi autostradali in gestione diretta ANAS, presso le quali è autorizzata l'applicazione della maggiorazione tariffaria, devono essere individuate nell'ambito dello stesso decreto con cui sono stabiliti i criteri e le modalità per l'applicazione del pedaggio sulle autostrade e sui raccordi autostradali in gestione diretta ANAS.

Pertanto, al di là del dato formalistico dell'adozione di un unico atto in luogo di due atti distinti, la quale circostanza sarebbe di per sé sola inidonea a costituire vizio di legittimità dell'attività amministrativa, occorre ritenere che, nel prevedere l'individuazione delle stazioni di esazione con il medesimo decreto con cui sono stabiliti i criteri e le modalità per l'applicazione del pedaggio sulle autostrade e sui raccordi autostradali in gestione diretta ANAS, il legislatore abbia voluto assicurare la coerenza tra il regime transitorio ed il regime ordinario attraverso l'acquisizione e la valutazione contestuale degli interessi pubblici e privati in gioco nell'ambito dello stesso procedimento destinato a concludersi con l'adozione di un unico provvedimento.

L'emanazione del solo provvedimento afferente al regime transitorio, invece, costituisce una violazione al modello legale previsto dalla norma e, soprattutto, contrasta con la descritta esigenza di valutazione unitaria e contestuale degli interessi coinvolti dall'azione amministrativa.

Di qui, la fondatezza anche della seconda doglianza.

3. L'accoglimento del ricorso determina, per l'effetto, l'annullamento dell'impugnato DPCM del 25 giugno 2010.

4. Le spese del giudizio, liquidate complessivamente in Euro 2.000 (duemila/00), sono poste a favore del ricorrente ed a carico, in parti uguali (ciascuna per Euro 1.000) della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dell'ANAS.

P.Q.M.

accoglie il ricorso in epigrafe e, per l'effetto, annulla l'impugnato DPCM del 25 giugno 2010.

Condanna la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l'ANAS spa, in parti uguali, al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in Euro 2.000 (duemila/00), a favore del ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Giovannini - Presidente

Roberto Politi - Consigliere

Roberto Caponigro - Consigliere, Estensore

Depositata in Segreteria il 21 febbraio 2011.

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