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Danno da occupazione appropriativa di immobile
Pubblicata il 26/10/2007
"L’illecito in cui consiste l’occupazione appropriativa è la realizzazione dell’opera pubblica senza che sia emesso il rituale decreto di esproprio. Ciò posto, in tema di realizzazione di opere stradali, a fini dell’individuazione del soggetto obbligato al risarcimento del danno da occupazione appropriativa, la delega al compimento delle operazioni espropriative non esime il delegante dai poteri di controllo e di stimolo dell'attività del delegato, il cui mancato o insufficiente esercizio vale a rendere l'ente stesso corresponsabile dell'illecito, sicché spetta al delegante l'onere di allegare e dimostrare di aver esercitato i propri poteri di controllo e di stimolo, conseguendone che il fatto stesso della mancata tempestiva emissione del decreto di esproprio nel termine di durata dell'occupazione legittima è sufficiente a far presumere, in assenza di contrarie risultanze processuali, il mancato esercizio di tali poteri, ben potendo estendersi il disposto dell'art. 2 1. 7.2.1961 n. 59 e dell'art. 8 reg. 25.5.1895 n. 350, che impone all'Anas il controllo sull'esecuzione dei lavori, anche alle procedure inerenti l'acquisizione dei suoli necessari alla realizzazione delle opere di viabilità. Pertanto per individuare i soggetti tenuti a risarcire il danno da occupazione appropriativa si applicano i principi della responsabilità extracontrattuale avendo l’obbligazione natura solidale e potendo il proprietario del fondo, per ottenere il risarcimento, rivolgersi indifferentemente contro ciascuno oppure soltanto alcuni dei soggetti che hanno preso parte alla vicenda". (Corte di Cassazione
Sezione prima civile Sentenza del 9 ottobre 2007, n. 21096)
Sezione prima civile Sentenza del 9 ottobre 2007, n. 21096)
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Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato il 16.9.1996, Capocchiani De Iudicibus Bartolomeo, Capocchiani De Iudicibus Angela, Capocchiani De Iudicibus Giovanni Francesco, Argnani Patrizia e Argnani Alessandra, convenivano in giudizio davanti al Tribunale di Trani l'Anas chiedendone la condanna al pagamento dell'indennità per il periodo di occupazione legittima, ed al risarcimento del danno per l'occupazione appropriativa di fondi di loro proprietà situati a Molfetta, irreversibilmente trasformati per la realizzazione di variante esterna agli abitati di Molfetta e Giovinazzo lungo la statale 16-bis.
Si costituiva in giudizio l'ente convenuto, che eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva, l'intervenuta prescrizione e comunque contestando il fondamento della domanda, di cui chiedeva il rigetto.
Avverso la sentenza di primo grado, che accoglieva la domanda, proponeva appello l'Anas, che insisteva sul proprio difetto di legittimazione passiva, e in subordine sulla prescrizione del credito risarcitorio e dell’indennità di occupazione, e ancora sull’infondatezza della domanda nel merito, e sulla natura agricola dei terreni.
Con sentenza depositata il 9.4.2003 la Corte d’Appello di Bari, in riforma della sentenza del Tribunale, dichiarava la carenza di legittimazione attiva dell'Anas, così rigettando la domanda.
La Corte barese ha ritenuto irrilevante che all'impresa incaricata dell'esecuzione delle opere fosse stato conferito un mandato, avendo comunque l'impresa stessa agito in prima persona, senza esplicare il rapporto di mandato in ragione del quale le era stato conferito il potere di agire, con la conseguenza di una totale sostituzione del concessionario-appaltatore all'impresa concedente, e di una sua esclusiva responsabilità non essendo il decreto di esproprio intervenuto entro il termine di durata dell'occupazione legittima. Manca del resto ogni riscontro probatorio alla pretesa omissione colpevole dell'Anas riguardo ai poteri di controllo. Per completezza di motivazione, poi, si è rilevato che nel giudizio promosso dai proprietari contro l'impresa appaltatrice, mai è stata da questi ventilata la responsabilità dell'Anas, onde va esclusa l'applicabilità dell'art. 1310, secondo comma, c.c., sull'estensibilità dell'interruzione della prescrizione ai condebitori solidali. La solidarietà di condebitori, tenuti entrambi a diverso titolo a rispondere dei danni dedotti in giudizio, finisce per essere basata su una pronuncia giurisdizionale che viceversa ha negato l'esistenza di un altro debitore solidale, al di là di quello evocato in giudizio.
Ricorrono per cassazione Capocchiani De Iudicibus Bartolomeo, Capocchiani De Iudicibus Angela, Capocchiani De Iudicibus Giovanni Francesco, Argnani Patrizia e Argnani Alessandra, affidandosi ad un unico, complesso motivo, illustrato da memoria, al cui accoglimento si oppone con controricorso l'Anas.
Entrambe le parti hanno depositato memorie.
Motivi della decisione
Con il primo motivo di ricorso, Capocchiani De Iudicibus Bartolomeo, Capocchiani De Iudicibus Angela, Capocchiani De Iudicibus Giovanni Francesco, Argnani Patrizia e Argnani Alessandra, denunciando violazione e falsa applicazione degli artt. 1704, 1176, 1387 ss., 2043, 2049, 2055, 2697 c.c., 115 e 116 c.p.c, nonché degli artt. 1 ss. l. 24.6.1929 n. 1137 (attualmente abrogata dall'art. 231 d.p.r. 21.12.1999 n. 554), dell'art. 2 l. 7.2.1961 n. 59 e dell'art. 8 reg. 25.5.1895 n. 350, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia, censurano la sentenza impugnata per aver escluso la responsabilità dell'Anas, sull'erroneo presupposto di una totale sostituzione del concessionario all'espropriante riguardo agli oneri dell'attività ablatoria, obliterando completamente le prove da cui risultava che l'impresa Dicorato era mandataria con rappresentanza dell'Anas - ed anzi escludendo esplicitamente che dalle carte processuali tale mandato fosse riconoscibile -, in particolare il contratto a trattativa privata 23.1.1979 con cui il concessionario riceveva l'incarico a svolgere su mandato dell'Anas tutte le attività tecniche, amministrative e giudiziarie connesse con le necessarie espropriazioni; tanto più che nel compiere gli atti della procedura l'impresa Dicorato si è qualificata rappresentante come da mandato dell'Anas, indicando gli estremi del decreto ministeriale con cui è stato conferito l'incarico ed il contratto a trattativa privata regolante il rapporto tra committente e concessionaria, mentre l'Anas ha mantenuto sulla concessionaria una posizione di supremazia con facoltà di controlli, colposamente non esercitati. Dal contratto si ricava che l'Anas avrebbe rimborsato all'impresa concessionaria tutte le somme inerenti le espropriazioni, danni e indennità accessorie, anche le maggiori somme eventualmente determinate in sede giudiziale. Contrariamente all'acritica affermazione della sentenza secondo cui il mandato sarebbe stato solo affermato, ma non depositato in atti, è verificabile la circostanza obiettiva - regolarmente eccepita dagli attuali ricorrenti nel giudizio di merito - che la prova era presente in atti (e sulla base di questa il giudice di primo grado aveva affermato la responsabilità dell'Anas).
Anche a non voler qualificare come mandato il rapporto tra Anas e impresa Dicorato, è erroneo configurare una concessione di sola costruzione (in cui effettivamente il concessionario esercita poteri pubblicistici in nome proprio), dato che è pacifico che nella fattispecie l'impresa doveva compiere le operazioni espropriative in nome e per conto, che il condenso pattuito non era a forfait ma prevedeva un rimborso per le somme inerenti alle espropriazioni, indennità e danni, e che l'Anas ha conservato poteri di controllo e di ingerenza, oltre al fatto che è mancato nella specie un formale atto autoritativo di concessione, conseguendone il permanere del potere espropriativo in capo all’Anas e la responsabilità solidale dell'ente per tutti gli atti posti in essere dall'impresa Dicorato.
Infine, indipendentemente dalla qualificazione del rapporto Anas-Dicorato, 1’applicazione dei principi in tema di responsabilità extracontrattuale comporta che ove l'opera sia stata completata entro il termine di occupazione legittima, ed il decreto di esproprio non sia stato tempestivamente emanato, le conseguenze gravano in via solidale sul delegato, cui spetta il coordinamento delle attività materiale ed amministrativa, e sul delegante, in nome e per conto del quale (e d'intesa con lo stesso) la procedura si svolge, lasciandogli poteri di vigilanza e controllo. Nella costruzione di strade statali, poi, l'Anas ha per legge il compito di predisporre e attuare programmi di sviluppo, vigilando sui lavori, e il collegamento causale tra il contegno omissivo dell’Anas e l’illecito appare in re ipsa.
Pregiudizialmente, quanto all’ammissibilità del ricorso, esso è stato notificato presso l'Avvocatura distrettuale, ed ogni pretesa irregolarità in tal senso è comunque sanata dal controricorso dell'Avvocatura generale. Il principio di continuità, sia riguardo alla trasformazione del soggetto da ente ad s.p.a., sia riguardo all'assistenza difensiva tramite il patrocinio legale, è stato più volte affermato in riferimento alla trasformazione dell'Anas, a suo tempo, da azienda statale ad ente, e non può non valere, con l'entrata in vigore dell'art. 7 d.l. 8.7.2002 n. 138, conv. in 1. 8.8.2002 n. 178, con la trasformazione in s.p.a.
Il ricorso è ben ammissibile anche se limitato alla sola questione preliminare, attinente alla titolarità passiva dell'obbligo risarcitorio: è vero che “per completezza di motivazione” la Corte d'appello si è pronunciata anche relativamente alla questione della prescrizione, ma, com'è noto, il carattere assorbente di una statuizione, fa in modo che gli ulteriori apprezzamenti di-marito (superflui) siano tamquam non essent nel senso che possono essere liberamente rimessi in discussione una volta cassata la sentenza (tra le altre, Cass. 9.7.2002, n. 9963; 23.11.2005, n. 24591). Che la decisione sia stata assunta in virtù di un'unica, preliminare ed assorbente ratio decidenti, è dimostrato dal dispositivo della sentenza, che suona: “accoglie l'appello e, in riforma dell'impugnata pronuncia, dichiara la carenza di legittimazione passiva dell'Anas, rigettando la domanda attrice”.
Venendo al merito del ricorso, il complesso motivo di doglianza dei ricorrenti si muove su tre distinte fasi argomentative; la prima assume, quale elemento decisivo ai fini di un coinvolgimento dell'Anas nelle conseguenze risarcitorie dell'occupazione appropriativa, il conferimento di un mandato con rappresentanza a favore dell'impresa che ha assunto l'esecuzione dei lavori dell'opera pubblica; la seconda desume dalla corretta qualificazione dello strumento giuridico attraverso il quale l'assuntore ha ricevuto l'incarico (che non potrebbe essere altro che concessione di sola opera), un permanere di potestà espropriative a favore dell'Anas; la terza che spetta comunque istituzionalmente al delegante un potere di vigilanza e controllo, che nella specie non sarebbe stato esercitato.
I principi che sovrintendono alla responsabilità del soggetto obbligato alla corresponsione dell’indennità di esproprio e di occupazione (ai quali sembrano soprattutto ispirate le prime due fasi argomentative del ricorso) sono parzialmente diversi da quelli che nel caso i occupazione illegittima, sobrintendono alla responsabilità del danno per la perdita della proprietà, ove ai fini dell'esecuzione dell'opera l'ente espropriante si sia avvalso della collaborazione di altri soggetti.
Per le indennità espropriative, l'obbligo ccmpensativo che discende dal beneficio che l'ente consegue dalla realizzazione dell'opera, va contemperato con la tutela dell'affidamento del soggetto espropriato, sicché risulta fondamentale stabilire se il delegato, nel contatto con il soggetto passivo della procedura, si sia correttamente manifestato come titolare degli obblighi indennitari, oltre che investito dell'esercizio del potere espropriativi (Cass. 21.3.2007, n. 6807); ne consegue che l'assunzione degli obblighi in nome (e per conto) proprio da parte di un soggetto è sufficiente a creare i presupposti per essere utilmente convenuto nel giudizio di determinazione dell'indennità, non altrettanto invece qualora egli dichiari di agire in nome e per conto dell'espropriante, rispondendo in tal caso dell'obbligazione indennitaria l'ente espropriante (Cass. 20.1.2004, n. 821; 30.11.2006, n. 25544).
Nel caso di occupazione appropriativa, invece, rilevano i principi in tema di responsabilità da fatto illecito.
Per quanto attiene alle doglianze contenute nell’unico motivo di ricorso, esse appaiono fondate relativamente all'esclusione di responsabilità della committente Anas, sancita dalla Corte d'appello di Bari, nella corresponsione dell'indennità di occupazione.
Non occorre rievocare l'atto privato accessivo allo strumento pubblicistico con cui l'Anas ebbe a conferire all'impresa Dicorato l'incarico di realizzazione delle opere di viabilità (che attiene al rapporto interno tra delegante e delegato), per evidenziare l'insufficienza e contraddittorietà della motivazione.
Nella sentenza impugnata si attesta che il decreto prefettizio autorizzante l'occupazione, del 26.6.1979, obbliga l'impresa a corrispondere le indennità espropriative “in nonne e per conto della concedente Anas”, mentre assume che di fatto, nel rapporto con i proprietari espropriati, si è sempre manifestata come unico soggetto espropriante. Il giudice di merito non tiene conto della circostanza, risultante documentalmente, che nel porre in essere gli atti di occupazione di urgenza l'impresa si sarebbe sempre manifestata come “rappresentante come da mandato” dell'Anas.
La rilevanza, ai fini dell'individuazione dei soggetti obbligati al risarcimento del danno da occupazione appropriativa, dei principi in tema di responsabilità extracontrattuale (Cass. 20.5.2006, n. 11890), configura la responsabilità per ogni contributo causale nella determinazione del danno ingiusto, determinato da condotte commissive ed omissive (Cass. 27.5.2005, n. 11322).
Anche su questo punto, le doglianze contenute in ricorso si rivelano fondate.
Nel caso in cui l'illecito in cui consiste l'occupazione appropriativa, ovvero la realizzazione dell'opera pubblica senza che venga emesso rituale decreto di esproprio, rappresenti il risultato della collaborazione di più soggetti, in particolare di pubbliche amministrazioni e di soggetti delegati, l'obbligazione ha natura solidale, ed il proprietario può rivolgersi indifferentemente contro ciascuno od alcuni soltanto dei soggetti che hanno preso parte alla vicenda appropriativa, senza che sia configurabile alcuna necessità di integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri coobbligati non evocati in giudizio (Cass. 21.4.2006, n. 9401).
In tema di realizzazione di programmi di edilizia economia e popolare - in cui, normativamente (art. 35 e 60 1. 22.10.1971 n. 865), la procedura espropriativa si svolge in nome e per conto del Comune, titolare del potere espropriativo (e d'intesa con lo stesso), lasciandogli poteri di vigilanza e controllo - la giurisprudenza configura la solidarietà passiva nel debito ri-sarcitorio da occupazione appropriativa.
In altre ipotesi la solidarietà può essere tassativamente esclusa per espressa, eccezionale, previsione normativa, ove competa al concessionario il compimento in nome proprio di tutte le operazioni materiali, tecniche e giuridiche occorrenti per la realizzazione del programma edilizio, sicché egli diventi unico ed esclusivo responsabile delle conseguenze economiche della procedura ablatoria, sia essa o meno approdata ad una conclusione rituale (cosi nel caso di realizzazione dei programmi di ricostruzione post terremoto, di cui alla 1. 14.5.1981 n. 219! Cass. 19.12.2006, n. 27140; 19.4.2005, n. 8197).
Al di fuori di espresse previsioni legislative, non è dubbio che il contributo causale determinante alla produzione del danno, sia ascrivibile all'autore materiale, ovvero al soggetto incaricato dell'esecuzione dei lavori, mediante le opere che hanno cagionato l'irreversibile trasformazione del fondo.
Questo non comporta che attraverso la delega alla realizzazione dell'opera, l'amministrazione debba ritenersi in ogni caso esente dalle conseguenze lesive derivanti dall'esecuzione.
Nel caso di espropriazione funzionale alla realizzazione di opere cui collaborino pubbliche amministrazioni e soggetti delegati, ammettere un obbligo di vigilanza, da cui può scaturire una responsabilità solidale dell'amministrazione committente, è di diretta derivazione dai principi costituzionali di legalità, buon andamento, e imparzialità dell'amministrazione, oltre che dalla tutela del diritto di proprietà, del quale, ferma restandone la funzione sociale, deve garantirsi l'effettività, specie ove, attraverso strumenti di partecipazione dei privati all'esecuzione di opere di pubblico interesse, problemi di solvibilità di questi pongano in pericolo l'effettiva corresponsione dell'indennizzo in caso di espropriazione.
In tema di realizzazione di opere stradali, in particolare, a fini dell’individuazione del soggetto obbligato al risarcimento del danno da occupazione appropriativa, la delega al compimento delle operazioni espropriative non esime il delegante dai poteri di controllo e di stimolo dell'attività del delegato, il cui mancato o insufficiente esercizio vale a rendere l'ente stesso corresponsabile dell'illecito (Cass. 27.10.2006, n. 23279), sicché - contrariamente a quanto dedotto dalla sentenza impugnata, circa la mancata prova, che graverebbe sulla parte lesa, dell'esercizio dei poteri di vigilanza - spetta al delegante l'onere di allegare e dimostrare di aver esercitato i propri poteri di controllo e di stimolo, esplicitandone i tesici e i modi, conseguendone che il fatto stesso della mancata tempestiva emissione del decreto di esproprio nel termine di durata dell'occupazione legittima è sufficiente a £fr presumere, in assenza di contrarie risultanze processuali, il mancato esercizio di tali poteri, ben potendo estendersi il disposto dell'art. 2 1. 7.2.1961 n. 59 e dell'art. 8 reg. 25.5.1895 n. 350, che impone all'Anas il controllo sull'esecuzione dei lavori, anche alle procedure inerenti l'acquisizione dei suoli necessari alla realizzazione delle opere di viabilità.
La sentenza ha dato per scontato che vi sia stata una totale sostituzione del delegato al delegante, senza tener conto che altri elementi del materiale documentale agli atti, tra i quali il decreto di occupazione già citato, indirizzano a ritenere il contrario, che l'espropriazione si sia svolta in nome e per conto del committente, e in questo caso il committente conserva un potere d'ingerenza nella conduzione della procedura espropriativa.
La sentenza va cassata con rinvio ad altra sezione della Corte d'appello di Bari che deciderà anche sulle spese di questo giudizio.
L'inesattezza nella ricostruzione, da un lato, del rapporto costituitosi con la parte proprietaria all'atto dell'occupazione, dall'altro, dei poteri di vigilanza del committente nella conduzione della procedura espropriativa necessaria all'acquisizione delle aree per la realizzazione dell'opera pubblica, conforta che il giudice di rinvio procederà ad una nuova motivazione che tenga conto del complessivo materiale probatorio al fine di accertare l'eventuale titolarità passiva dell'Anas, da un lato, nell'obbligo di corresponsione dell'indennità, e dall'altro, della corresponsabilità del danno da occupazione appropriativa.
PQM
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese, ad altra sezione della Corte d'appello di Bari
Con atto di citazione notificato il 16.9.1996, Capocchiani De Iudicibus Bartolomeo, Capocchiani De Iudicibus Angela, Capocchiani De Iudicibus Giovanni Francesco, Argnani Patrizia e Argnani Alessandra, convenivano in giudizio davanti al Tribunale di Trani l'Anas chiedendone la condanna al pagamento dell'indennità per il periodo di occupazione legittima, ed al risarcimento del danno per l'occupazione appropriativa di fondi di loro proprietà situati a Molfetta, irreversibilmente trasformati per la realizzazione di variante esterna agli abitati di Molfetta e Giovinazzo lungo la statale 16-bis.
Si costituiva in giudizio l'ente convenuto, che eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva, l'intervenuta prescrizione e comunque contestando il fondamento della domanda, di cui chiedeva il rigetto.
Avverso la sentenza di primo grado, che accoglieva la domanda, proponeva appello l'Anas, che insisteva sul proprio difetto di legittimazione passiva, e in subordine sulla prescrizione del credito risarcitorio e dell’indennità di occupazione, e ancora sull’infondatezza della domanda nel merito, e sulla natura agricola dei terreni.
Con sentenza depositata il 9.4.2003 la Corte d’Appello di Bari, in riforma della sentenza del Tribunale, dichiarava la carenza di legittimazione attiva dell'Anas, così rigettando la domanda.
La Corte barese ha ritenuto irrilevante che all'impresa incaricata dell'esecuzione delle opere fosse stato conferito un mandato, avendo comunque l'impresa stessa agito in prima persona, senza esplicare il rapporto di mandato in ragione del quale le era stato conferito il potere di agire, con la conseguenza di una totale sostituzione del concessionario-appaltatore all'impresa concedente, e di una sua esclusiva responsabilità non essendo il decreto di esproprio intervenuto entro il termine di durata dell'occupazione legittima. Manca del resto ogni riscontro probatorio alla pretesa omissione colpevole dell'Anas riguardo ai poteri di controllo. Per completezza di motivazione, poi, si è rilevato che nel giudizio promosso dai proprietari contro l'impresa appaltatrice, mai è stata da questi ventilata la responsabilità dell'Anas, onde va esclusa l'applicabilità dell'art. 1310, secondo comma, c.c., sull'estensibilità dell'interruzione della prescrizione ai condebitori solidali. La solidarietà di condebitori, tenuti entrambi a diverso titolo a rispondere dei danni dedotti in giudizio, finisce per essere basata su una pronuncia giurisdizionale che viceversa ha negato l'esistenza di un altro debitore solidale, al di là di quello evocato in giudizio.
Ricorrono per cassazione Capocchiani De Iudicibus Bartolomeo, Capocchiani De Iudicibus Angela, Capocchiani De Iudicibus Giovanni Francesco, Argnani Patrizia e Argnani Alessandra, affidandosi ad un unico, complesso motivo, illustrato da memoria, al cui accoglimento si oppone con controricorso l'Anas.
Entrambe le parti hanno depositato memorie.
Motivi della decisione
Con il primo motivo di ricorso, Capocchiani De Iudicibus Bartolomeo, Capocchiani De Iudicibus Angela, Capocchiani De Iudicibus Giovanni Francesco, Argnani Patrizia e Argnani Alessandra, denunciando violazione e falsa applicazione degli artt. 1704, 1176, 1387 ss., 2043, 2049, 2055, 2697 c.c., 115 e 116 c.p.c, nonché degli artt. 1 ss. l. 24.6.1929 n. 1137 (attualmente abrogata dall'art. 231 d.p.r. 21.12.1999 n. 554), dell'art. 2 l. 7.2.1961 n. 59 e dell'art. 8 reg. 25.5.1895 n. 350, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia, censurano la sentenza impugnata per aver escluso la responsabilità dell'Anas, sull'erroneo presupposto di una totale sostituzione del concessionario all'espropriante riguardo agli oneri dell'attività ablatoria, obliterando completamente le prove da cui risultava che l'impresa Dicorato era mandataria con rappresentanza dell'Anas - ed anzi escludendo esplicitamente che dalle carte processuali tale mandato fosse riconoscibile -, in particolare il contratto a trattativa privata 23.1.1979 con cui il concessionario riceveva l'incarico a svolgere su mandato dell'Anas tutte le attività tecniche, amministrative e giudiziarie connesse con le necessarie espropriazioni; tanto più che nel compiere gli atti della procedura l'impresa Dicorato si è qualificata rappresentante come da mandato dell'Anas, indicando gli estremi del decreto ministeriale con cui è stato conferito l'incarico ed il contratto a trattativa privata regolante il rapporto tra committente e concessionaria, mentre l'Anas ha mantenuto sulla concessionaria una posizione di supremazia con facoltà di controlli, colposamente non esercitati. Dal contratto si ricava che l'Anas avrebbe rimborsato all'impresa concessionaria tutte le somme inerenti le espropriazioni, danni e indennità accessorie, anche le maggiori somme eventualmente determinate in sede giudiziale. Contrariamente all'acritica affermazione della sentenza secondo cui il mandato sarebbe stato solo affermato, ma non depositato in atti, è verificabile la circostanza obiettiva - regolarmente eccepita dagli attuali ricorrenti nel giudizio di merito - che la prova era presente in atti (e sulla base di questa il giudice di primo grado aveva affermato la responsabilità dell'Anas).
Anche a non voler qualificare come mandato il rapporto tra Anas e impresa Dicorato, è erroneo configurare una concessione di sola costruzione (in cui effettivamente il concessionario esercita poteri pubblicistici in nome proprio), dato che è pacifico che nella fattispecie l'impresa doveva compiere le operazioni espropriative in nome e per conto, che il condenso pattuito non era a forfait ma prevedeva un rimborso per le somme inerenti alle espropriazioni, indennità e danni, e che l'Anas ha conservato poteri di controllo e di ingerenza, oltre al fatto che è mancato nella specie un formale atto autoritativo di concessione, conseguendone il permanere del potere espropriativo in capo all’Anas e la responsabilità solidale dell'ente per tutti gli atti posti in essere dall'impresa Dicorato.
Infine, indipendentemente dalla qualificazione del rapporto Anas-Dicorato, 1’applicazione dei principi in tema di responsabilità extracontrattuale comporta che ove l'opera sia stata completata entro il termine di occupazione legittima, ed il decreto di esproprio non sia stato tempestivamente emanato, le conseguenze gravano in via solidale sul delegato, cui spetta il coordinamento delle attività materiale ed amministrativa, e sul delegante, in nome e per conto del quale (e d'intesa con lo stesso) la procedura si svolge, lasciandogli poteri di vigilanza e controllo. Nella costruzione di strade statali, poi, l'Anas ha per legge il compito di predisporre e attuare programmi di sviluppo, vigilando sui lavori, e il collegamento causale tra il contegno omissivo dell’Anas e l’illecito appare in re ipsa.
Pregiudizialmente, quanto all’ammissibilità del ricorso, esso è stato notificato presso l'Avvocatura distrettuale, ed ogni pretesa irregolarità in tal senso è comunque sanata dal controricorso dell'Avvocatura generale. Il principio di continuità, sia riguardo alla trasformazione del soggetto da ente ad s.p.a., sia riguardo all'assistenza difensiva tramite il patrocinio legale, è stato più volte affermato in riferimento alla trasformazione dell'Anas, a suo tempo, da azienda statale ad ente, e non può non valere, con l'entrata in vigore dell'art. 7 d.l. 8.7.2002 n. 138, conv. in 1. 8.8.2002 n. 178, con la trasformazione in s.p.a.
Il ricorso è ben ammissibile anche se limitato alla sola questione preliminare, attinente alla titolarità passiva dell'obbligo risarcitorio: è vero che “per completezza di motivazione” la Corte d'appello si è pronunciata anche relativamente alla questione della prescrizione, ma, com'è noto, il carattere assorbente di una statuizione, fa in modo che gli ulteriori apprezzamenti di-marito (superflui) siano tamquam non essent nel senso che possono essere liberamente rimessi in discussione una volta cassata la sentenza (tra le altre, Cass. 9.7.2002, n. 9963; 23.11.2005, n. 24591). Che la decisione sia stata assunta in virtù di un'unica, preliminare ed assorbente ratio decidenti, è dimostrato dal dispositivo della sentenza, che suona: “accoglie l'appello e, in riforma dell'impugnata pronuncia, dichiara la carenza di legittimazione passiva dell'Anas, rigettando la domanda attrice”.
Venendo al merito del ricorso, il complesso motivo di doglianza dei ricorrenti si muove su tre distinte fasi argomentative; la prima assume, quale elemento decisivo ai fini di un coinvolgimento dell'Anas nelle conseguenze risarcitorie dell'occupazione appropriativa, il conferimento di un mandato con rappresentanza a favore dell'impresa che ha assunto l'esecuzione dei lavori dell'opera pubblica; la seconda desume dalla corretta qualificazione dello strumento giuridico attraverso il quale l'assuntore ha ricevuto l'incarico (che non potrebbe essere altro che concessione di sola opera), un permanere di potestà espropriative a favore dell'Anas; la terza che spetta comunque istituzionalmente al delegante un potere di vigilanza e controllo, che nella specie non sarebbe stato esercitato.
I principi che sovrintendono alla responsabilità del soggetto obbligato alla corresponsione dell’indennità di esproprio e di occupazione (ai quali sembrano soprattutto ispirate le prime due fasi argomentative del ricorso) sono parzialmente diversi da quelli che nel caso i occupazione illegittima, sobrintendono alla responsabilità del danno per la perdita della proprietà, ove ai fini dell'esecuzione dell'opera l'ente espropriante si sia avvalso della collaborazione di altri soggetti.
Per le indennità espropriative, l'obbligo ccmpensativo che discende dal beneficio che l'ente consegue dalla realizzazione dell'opera, va contemperato con la tutela dell'affidamento del soggetto espropriato, sicché risulta fondamentale stabilire se il delegato, nel contatto con il soggetto passivo della procedura, si sia correttamente manifestato come titolare degli obblighi indennitari, oltre che investito dell'esercizio del potere espropriativi (Cass. 21.3.2007, n. 6807); ne consegue che l'assunzione degli obblighi in nome (e per conto) proprio da parte di un soggetto è sufficiente a creare i presupposti per essere utilmente convenuto nel giudizio di determinazione dell'indennità, non altrettanto invece qualora egli dichiari di agire in nome e per conto dell'espropriante, rispondendo in tal caso dell'obbligazione indennitaria l'ente espropriante (Cass. 20.1.2004, n. 821; 30.11.2006, n. 25544).
Nel caso di occupazione appropriativa, invece, rilevano i principi in tema di responsabilità da fatto illecito.
Per quanto attiene alle doglianze contenute nell’unico motivo di ricorso, esse appaiono fondate relativamente all'esclusione di responsabilità della committente Anas, sancita dalla Corte d'appello di Bari, nella corresponsione dell'indennità di occupazione.
Non occorre rievocare l'atto privato accessivo allo strumento pubblicistico con cui l'Anas ebbe a conferire all'impresa Dicorato l'incarico di realizzazione delle opere di viabilità (che attiene al rapporto interno tra delegante e delegato), per evidenziare l'insufficienza e contraddittorietà della motivazione.
Nella sentenza impugnata si attesta che il decreto prefettizio autorizzante l'occupazione, del 26.6.1979, obbliga l'impresa a corrispondere le indennità espropriative “in nonne e per conto della concedente Anas”, mentre assume che di fatto, nel rapporto con i proprietari espropriati, si è sempre manifestata come unico soggetto espropriante. Il giudice di merito non tiene conto della circostanza, risultante documentalmente, che nel porre in essere gli atti di occupazione di urgenza l'impresa si sarebbe sempre manifestata come “rappresentante come da mandato” dell'Anas.
La rilevanza, ai fini dell'individuazione dei soggetti obbligati al risarcimento del danno da occupazione appropriativa, dei principi in tema di responsabilità extracontrattuale (Cass. 20.5.2006, n. 11890), configura la responsabilità per ogni contributo causale nella determinazione del danno ingiusto, determinato da condotte commissive ed omissive (Cass. 27.5.2005, n. 11322).
Anche su questo punto, le doglianze contenute in ricorso si rivelano fondate.
Nel caso in cui l'illecito in cui consiste l'occupazione appropriativa, ovvero la realizzazione dell'opera pubblica senza che venga emesso rituale decreto di esproprio, rappresenti il risultato della collaborazione di più soggetti, in particolare di pubbliche amministrazioni e di soggetti delegati, l'obbligazione ha natura solidale, ed il proprietario può rivolgersi indifferentemente contro ciascuno od alcuni soltanto dei soggetti che hanno preso parte alla vicenda appropriativa, senza che sia configurabile alcuna necessità di integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri coobbligati non evocati in giudizio (Cass. 21.4.2006, n. 9401).
In tema di realizzazione di programmi di edilizia economia e popolare - in cui, normativamente (art. 35 e 60 1. 22.10.1971 n. 865), la procedura espropriativa si svolge in nome e per conto del Comune, titolare del potere espropriativo (e d'intesa con lo stesso), lasciandogli poteri di vigilanza e controllo - la giurisprudenza configura la solidarietà passiva nel debito ri-sarcitorio da occupazione appropriativa.
In altre ipotesi la solidarietà può essere tassativamente esclusa per espressa, eccezionale, previsione normativa, ove competa al concessionario il compimento in nome proprio di tutte le operazioni materiali, tecniche e giuridiche occorrenti per la realizzazione del programma edilizio, sicché egli diventi unico ed esclusivo responsabile delle conseguenze economiche della procedura ablatoria, sia essa o meno approdata ad una conclusione rituale (cosi nel caso di realizzazione dei programmi di ricostruzione post terremoto, di cui alla 1. 14.5.1981 n. 219! Cass. 19.12.2006, n. 27140; 19.4.2005, n. 8197).
Al di fuori di espresse previsioni legislative, non è dubbio che il contributo causale determinante alla produzione del danno, sia ascrivibile all'autore materiale, ovvero al soggetto incaricato dell'esecuzione dei lavori, mediante le opere che hanno cagionato l'irreversibile trasformazione del fondo.
Questo non comporta che attraverso la delega alla realizzazione dell'opera, l'amministrazione debba ritenersi in ogni caso esente dalle conseguenze lesive derivanti dall'esecuzione.
Nel caso di espropriazione funzionale alla realizzazione di opere cui collaborino pubbliche amministrazioni e soggetti delegati, ammettere un obbligo di vigilanza, da cui può scaturire una responsabilità solidale dell'amministrazione committente, è di diretta derivazione dai principi costituzionali di legalità, buon andamento, e imparzialità dell'amministrazione, oltre che dalla tutela del diritto di proprietà, del quale, ferma restandone la funzione sociale, deve garantirsi l'effettività, specie ove, attraverso strumenti di partecipazione dei privati all'esecuzione di opere di pubblico interesse, problemi di solvibilità di questi pongano in pericolo l'effettiva corresponsione dell'indennizzo in caso di espropriazione.
In tema di realizzazione di opere stradali, in particolare, a fini dell’individuazione del soggetto obbligato al risarcimento del danno da occupazione appropriativa, la delega al compimento delle operazioni espropriative non esime il delegante dai poteri di controllo e di stimolo dell'attività del delegato, il cui mancato o insufficiente esercizio vale a rendere l'ente stesso corresponsabile dell'illecito (Cass. 27.10.2006, n. 23279), sicché - contrariamente a quanto dedotto dalla sentenza impugnata, circa la mancata prova, che graverebbe sulla parte lesa, dell'esercizio dei poteri di vigilanza - spetta al delegante l'onere di allegare e dimostrare di aver esercitato i propri poteri di controllo e di stimolo, esplicitandone i tesici e i modi, conseguendone che il fatto stesso della mancata tempestiva emissione del decreto di esproprio nel termine di durata dell'occupazione legittima è sufficiente a £fr presumere, in assenza di contrarie risultanze processuali, il mancato esercizio di tali poteri, ben potendo estendersi il disposto dell'art. 2 1. 7.2.1961 n. 59 e dell'art. 8 reg. 25.5.1895 n. 350, che impone all'Anas il controllo sull'esecuzione dei lavori, anche alle procedure inerenti l'acquisizione dei suoli necessari alla realizzazione delle opere di viabilità.
La sentenza ha dato per scontato che vi sia stata una totale sostituzione del delegato al delegante, senza tener conto che altri elementi del materiale documentale agli atti, tra i quali il decreto di occupazione già citato, indirizzano a ritenere il contrario, che l'espropriazione si sia svolta in nome e per conto del committente, e in questo caso il committente conserva un potere d'ingerenza nella conduzione della procedura espropriativa.
La sentenza va cassata con rinvio ad altra sezione della Corte d'appello di Bari che deciderà anche sulle spese di questo giudizio.
L'inesattezza nella ricostruzione, da un lato, del rapporto costituitosi con la parte proprietaria all'atto dell'occupazione, dall'altro, dei poteri di vigilanza del committente nella conduzione della procedura espropriativa necessaria all'acquisizione delle aree per la realizzazione dell'opera pubblica, conforta che il giudice di rinvio procederà ad una nuova motivazione che tenga conto del complessivo materiale probatorio al fine di accertare l'eventuale titolarità passiva dell'Anas, da un lato, nell'obbligo di corresponsione dell'indennità, e dall'altro, della corresponsabilità del danno da occupazione appropriativa.
PQM
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese, ad altra sezione della Corte d'appello di Bari