Gli accordi tra enti pubblici differiscono dal contratto privatistico di cui all'art. 1321 c.c.,

Gli accordi tra enti pubblici, stipulati ai sensi dell'art. 15 della legge n. 241 del 1990, anche denominati contratti "a oggetto pubblico", differiscono dal contratto privatistico di cui all'art. 1321 c.c., del quale condividono solo l'elemento strutturale dell'accordo, senza che a esso si accompagni l'ulteriore elemento del carattere patrimoniale del rapporto regolato. Le Pubbliche Amministrazioni stipulanti partecipano all'accordo in posizione di equi-ordinazione, ma non già al fine di comporre un conflitto di interessi di carattere patrimoniale, bensì di coordinare i rispettivi ambiti di intervento su oggetti di interesse comune. Trattandosi di accordi ad oggetto pubblico tra enti in posizione di parità, discende l'impegnatività delle pattuizioni negoziali, dalle quali non è possibile sottrarsi per determinazione unilaterale, secondo la regola codificata dal noto brocardo pacta sunt servanda.

Consiglio di Stato, Sezione 5, Sentenza 23 giugno 2014, n. 3145



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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL CONSIGLIO DI STATO

IN SEDE GIURISDIZIONALE

SEZIONE QUINTA

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7754 del 2013, proposto da:

Comune di Monza, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Cl.De. e Ca.Ce., con domicilio eletto presso l'avv. Cl.De. in Roma;

contro

Provincia di Monza e Brianza, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. El.Ba., Lu.Fi. e Pi.D., con domicilio eletto presso l'avv. Pi.D. in Roma;

nei confronti di

B.Tr. Scarl, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Fe.Ti. e Ri.Ma., con domicilio eletto presso l'avv. Fe.Ti. in Roma;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA, MILANO, SEZIONE III, n. 01912/2013, resa tra le parti, concernente oneri economici per la gestione del servizio di trasporto pubblico locale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Monza e Brianza e di B.Tr. Scarl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2014 il Cons. Paolo Giovanni Nicolo' Lotti e uditi per le parti gli avvocati Cl.De., An.Ab. su delega dell'avv. Pi.D. e Ri.Za..

FATTO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano, Sez. III, con la sentenza 18 luglio 2013, n. 1912, ha accolto il ricorso proposto dall'attuale parte appellata Provincia di Monza e Brianza per l'annullamento della nota del Comune di Monza protocollo generale 136920 del 23.12.2011, in parte qua ove affronta il rapporto tra il Comune di Monza e la Provincia di Monza e Brianza, avente ad oggetto "accordo di Programma del 18 novembre 2002, sentenza del Consiglio di Stato n. 5627/2011" e per l'accertamento della competenza del Comune di Monza all'assunzione degli oneri economici per la gestione del servizio di trasporto pubblico locale di area urbana ex art. 7, comma 1, della Legge Regione Lombardia 14 luglio 2009, n. 11.

Il TAR fondava la sua decisione rilevando, sinteticamente, che la Provincia ricorrente in primo grado non contesta il criterio di riparto delle spese di gestione delle varie tipologie di trasporto, contenuto nell'accordo (stipulato nel momento in cui Monza non era capoluogo di Provincia), ma afferma che gli oneri per il trasporto di area urbana debbano essere assunti dal Comune di Monza, a seguito della modifica degli enti territoriali.

In rito, per il TAR, l'eccezione di carenza di interesse, per aver la Provincia accettato, al momento del subentro nell'Accordo di programma, tutte le condizioni in esso previste non è fondata, in quanto, la domanda della ricorrente non è finalizzata alla modifica del contenuto dell'Accordo, le cui condizioni sono state accettate all'atto del subentro.

Parimenti infondata per le stesse ragioni, per il TAR, la seconda eccezione di inammissibilità per difetto di contraddittorio con la Regione.

Per il TAR è, inoltre, infondata l'eccezione di sopravvenuta carenza di interesse a seguito della nuova disciplina del D.L. 6 luglio 2012, n. 95, in materia di riordino delle Province, in forza della quale la provincia ricorrente potrebbe venir meno, dal momento che si richiamano disposizioni che per ora non hanno comportato alcun cambiamento nel numero delle Province esistenti in Lombardia.

Nel merito, secondo il TAR non è conforme al principio di leale cooperazione tra gli enti pubblici, che deve informare i rapporti tra le amministrazioni pubbliche, il rifiuto di una parte di rinegoziare gli obblighi, derivanti da un accordo, a seguito di un fatto nuovo, che può essere rappresentato da una nuova valutazione degli interessi, o, come nel caso di specie, da una modifica istituzionale da cui derivi un diverso assetto delle competenze in materia.

Nel caso di specie, ha osservato il TAR, la disciplina in materia di trasporto vigente al momento della istituzione della nuova Provincia di Monza e Brianza era recata dall'art. 3 della L.R. 14 luglio 2009, n. 11; attualmente, invece, la ripartizione delle funzioni e delle competenze è contenuta nella L.R. n. 6-12, che all'art. 4 prevede la competenza provinciale per i servizi interurbani di cui all'articolo 2, comma 3, lettera c); e all'art. 6, comma 2, lett. a), conferisce ai Comuni le funzioni riguardanti i servizi comunali e di area urbana, di cui all'articolo 2, comma 3, lettere a) e b).

Da questo quadro, il TAR ha concluso che la Provincia ha competenza in materia di trasporto interurbano, quello cioè che comprende mezzi che garantiscono il collegamento tra località appartenenti a due aree urbane diverse (inter urbem), laddove il Comune ha invece competenza sul trasporto comunale nonché su quello di area urbana; la modifica istituzionale comporta, quindi, necessariamente una rideterminazione degli oneri tra Provincia e Comune di Monza, soggetto quest'ultimo che dovrà sostenere gli oneri anche per il servizio del trasporto in area urbana, secondo il riparto di competenze previsto dalla legislazione regionale sopra richiamata.

Per il TAR, inoltre, l'accordo intercorso tra le Amministrazioni pubbliche di cui trattasi regolamenta profili operativi del servizio pubblico di trasporto; tuttavia, per quanto attiene al riparto delle rispettive competenze istituzionali, esso non può che operare un rinvio dinamico alla fonte di rango primario, cui è esclusivamente demandato il conferimento delle funzioni, ai sensi dell'art. 128 Cost..

Per tali ragioni il TAR ha accolto il ricorso e, per l'effetto, ha dichiarato il dovere del Comune di Monza di sostenere gli oneri per il trasporto di area urbana.

L'appellante contestava la sentenza del TAR, deducendo:

- Infondatezza della sentenza gravata nella parte in cui, ridefinito il petitum del ricorso, respinge l'eccezione sul difetto di contraddittorio per mancata notifica alla Regione;

- Infondatezza della sentenza nella parte in cui accoglie il primo motivo di ricorso;

- Infondatezza sotto altro profilo della sentenza nella parte in cui accoglie il primo motivo di ricorso;

- Extrapetizione. Mancata corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Con l'appello in esame, quindi, si chiedeva il rigetto del ricorso di primo grado.

Si costituiva la Provincia appellata ed il controinteressato chiedendo il rigetto dell'appello.

All'udienza pubblica del 15 aprile 2014 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Rileva il Collegio che la vicenda in esame mira ad accertare quale sia il soggetto competente tra Comune di Monza e Provincia di Monza e Brianza ad assumere gli oneri economici per la gestione del servizio di trasporto pubblico locale di "area urbana" con riferimento al rapporto di servizio di trasporto pubblico locale in essere, affidato a B.Tr. s.c.a.r.l. sulla base dell'Accordo di Programma sottoscritto in data 18.11.2002 tra il Comune di Monza e la Provincia di Milano.

Per meglio comprendere la vicenda oggetto del presente giudizio, si deve rilevare che la disciplina regionale rilevante nella vicenda, sia quella di cui alla L. R. n. 22-1998, che quella di cui alla L.R. n. 11-2009, sia la più recente, contenuta nella L. R. n. 6-2012 (che presenta alcune differenze), prevede che i servizi di linea di trasporto pubblico locale su gomma si articolino in linee "comunali", riguardanti solo il territorio comunale, in linee "di area urbana", riguardanti i collegamenti tra il territorio comunale del capoluogo di provincia e i Comuni conurbati e in linee "interurbane", riguardanti i collegamenti tra diversi Comuni.

In via generale, secondo tale disciplina, spetta ai Comuni la sola assunzione degli oneri riguardanti le linee "comunali", residuando gli altri oneri a carico della Provincia di riferimento, a meno che il Comune non sia anche capoluogo di Provincia, dovendo, solo in questo caso, lo stesso Comune accollarsi anche gli oneri riguardanti le linee "di area urbana", oltre che quelli riguardanti le linee "comunali".

Il citato Accordo del 2002 tra Comune di Monza e Provincia di Milano ha stabilito che fosse individuato un unico soggetto gestore, nel caso di specie la Provincia di Milano; il Comune avrebbe versato alla Provincia la somma annua di Euro 2.685.576, oltre IVA.

La L. n. 146-2006 ha istituito la Provincia di Monza e Brianza, divenuta poi operativa dal mese di giugno del 2009, e precisamente con la prima riunione del Consiglio provinciale in data 30 giugno 2009.

Con deliberazione di Giunta provinciale n. 258 del 22.12.2010, la Provincia di Monza e Brianza ha deliberato di disporre il subentro della stessa nell'Accordo di Programma stipulato fra la Provincia di Milano e il Comune di Monza (con decorrenza dalla data di effettivo trasferimento del contratto di servizio), lasciando "immutati termini e condizioni" dello stesso.

Con Atto di Intesa Negoziale del 6.5.2011, concluso tra la Provincia di Milano e la Provincia di Monza e Brianza, quest'ultima subentrava nel contratto di servizio stipulato con la B.Tr. S.c.a.r.l., con la conseguente assunzione da parte del Comune di Monza del ruolo di capoluogo di Provincia.

L'assunzione del ruolo di capoluogo di Provincia da parte del Comune di Monza produrrebbe, ad avviso della Provincia di Monza e Brianza (subentrata nei contratti alla Provincia di Milano), in modo automatico ed immediato, effetti sull'Accordo di Programma del 2002 e sul contratto di servizio a valle sottoscritto con l'operatore affidatario del servizio; e l'obbligo per il Comune di Monza di assumere, non solo gli oneri per il servizio di trasporto pubblico locale "comunale", ma anche gli oneri inerenti i servizi di trasporto pubblico locale di "area urbana".

Passando all'esame dei motivi d'appello, ritiene il Collegio che il preteso ricalcolo delle somme di spettanza dei due Enti non riguardi anche la Regione Lombardia (primo motivo d'appello).

E' pur vero che sono a carico del bilancio regionale i costi per i "servizi minimi" del trasporto pubblico locale, che devono essere garantiti agli utenti ex artt. 17 L.R. n. 22-1998, 40 L.R. n. 11-2009 e 17 L.R. n. 6-2012.

L'Accordo del 2002, infatti, assumeva quale presupposto, come si evince dall'art. 7.1, le risorse conferite dalla Regione Lombardia per l'espletamento dei servizi minimi essenziali come definiti dalla delibera di giunta regionale n. 48888 del 2000, la quale reca la "Definizione del livello dei servizi minimi di trasporto pubblico locale, a seguito di intesa tra la Regione Lombardia e gli enti locali (province, comuni capoluogo e comuni regolatori dei servizi di linea urbana) ai sensi degli artt. 17, comma 2, e 30, comma 1, L.R. n. 22-1998.

Tuttavia, si tratta di una delibera espressione di un'intesa previamente raggiunta tra Regione, Province e Comuni che assumeva come elementi di valutazione per il riparto delle somme di spettanza le risorse sino a quel momento storico impiegate per l'espletamento dei servizi (urbani e interurbani) effettuati sul territorio di ogni Provincia lombarda in base alle relative percorrenze chilometriche e, sulla base della ridetta ricognizione, effettuava il calcolo delle somme da stanziare per il solo quadriennio 2000-2003.

Quindi, il preteso adeguamento automatico dell'Accordo non incide affatto su dette risorse e non risulta ledere in alcun modo gli interessi di cui è portatrice la Regione.

Anche a seguito dell'entrata in vigore del D.L. n. 78-2010, che ha ridotto le risorse finanziarie per il settore del trasporto pubblico locale e ha modificato i criteri di attribuzione delle risorse stesse, non vengono in rilievo direttamente interessi regionali in relazione alla diversa attribuzione delle somme previste nell'Accordo tra la Provincia ed il Comune.

Risulta, invece, fondato, il secondo motivo d'appello, poiché l'Accordo oggetto di contestazione è stato sottoscritto nel 2002 ed è sulla base di esso che è stato affidato il servizio alla B.Tr. s.c.a.r.l. fino al 2014.

In relazione a tale motivo, il Collegio rileva che la legge istitutiva della Provincia di Monza e Brianza non sancisce la retroattività della legge medesima; pertanto, il nuovo riparto di competenze funzionali non ha effetto automatico ed immediato sui procedimenti amministrativi già conclusi e sui relativi atti amministrativi o negoziali, come nella specie, attuativi.

Tale accordo dispiega attualmente i suoi effetti sulla base di un procedimento amministrativo che ha coinvolto le due Amministrazioni contendenti in posizione paritaria e coordinata e che ha già esaurito i suoi effetti e che, quindi, non può essere valutabile sotto il profilo della legittimità amministrativa in base alla normativa sopravvenuta.

Trattandosi di un accordo, e quindi di un atto negoziale, vengono in rilievo i principi civilistici richiamati dall'art. 15 della l. n. 241-90, norma applicabile all'ipotesi di utilizzazione di strumenti negoziali tra Amministrazioni, come quello di specie.

Infatti, l'art. 15, comma 2, prevede espressamente che per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste dall'art. 11, commi 2 e 3, della stessa l. n. 241-90.

A sua volta, l'art. 11, comma 2 specifica che "si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili".

In specifico, inoltre, deve osservarsi che la giurisprudenza ha stabilito che gli accordi tra enti pubblici stipulati ai sensi dell'art. 15, l. n. 241-1990, anche denominati contratti "a oggetto pubblico", differiscono dal contratto privatistico di cui all'art. 1321 c.c., del quale condividono solo l'elemento strutturale dell'accordo, senza che a esso si accompagni l'ulteriore elemento del carattere patrimoniale del rapporto regolato. Le Amministrazioni pubbliche stipulanti partecipano all'accordo in posizione di equiordinazione, ma non già al fine di comporre un conflitto di interessi di carattere patrimoniale, bensì di coordinare i rispettivi ambiti di intervento su oggetti di interesse comune (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 15 luglio 2013, n. 3849).

E' evidente, comunque, che, alla stregua dei principi civilistici applicabili nella specie, trattandosi di accordi ad oggetto pubblico tra enti in posizione di equiordinazione e, quindi, di parità, discende l'impegnatività delle pattuizioni negoziali, dalle quali non è possibile sottrarsi per determinazione unilaterale, secondo la regola codificata dal noto brocardo pacta sunt servanda.

Inoltre, e a prescindere dalla considerazione che la Provincia appellata non ha mai dedotto od invocato regole civilistiche a sostegno della sua domanda, giova osservare che nessuna norma o principio civilistico del nostro ordinamento civile impone in via generale un obbligo di revisione di un atto negoziale già concluso ed in via di esecuzione.

Il nostro ordinamento conosce alcune forme di recesso o di risoluzione, astrattamente invocabili, ma non fatte valere nel presente giudizio, ma non conosce un obbligo generale di rinegoziazione o di adeguamento delle obbligazioni contrattuali, al di fuori dei casi specificamente previsti da norme espresse o in specifiche ipotesi di violazione dell'obbligo di buona fede riconosciute dalla giurisprudenza, ipotesi nel caso di specie insussistenti e, comunque, non dedotte.

E' pur vero, infatti, che la più recente dottrina ed una parte della giurisprudenza civile hanno dedotto la sussistenza di obbligo di rinegoziazione o di adeguamento delle obbligazioni contrattuali, ad imitazione di quanto prevedono alcuni ordinamenti stranieri e di quanto prevede la lex mercatoria, basandolo su un applicazione evolutiva del principio di buona fede contrattuale.

Nel caso di specie, tuttavia, non è neppure in discussione l'applicazione di tale orientamento moderno, non ravvisandosi in alcun modo (e non essendo nemmeno dedotta) una violazione della buona fede negoziale da parte del Comune.

Piuttosto, ad avviso del Collegio, si deve ribadire che, in materia di accordi pubblici ex art. 15 l. n. 241-90, il principio cardine è rappresentato dal noto brocardo pacta sunt servanda, con la conseguenza che le eventuali sopravvenienze normative o di fatto, che non rientrino nel range applicativo dei rimedi civilistici canonizzati dalle leggi civili (ad es. ex art. 1467 c.c.), devono essere risolte dalle Amministrazioni sulla base del principio di leale collaborazione, assumendosi la responsabilità politica delle relative decisioni, senza che, tuttavia, possa pregiudicarsi, sotto il profilo giuridico, un accordo legittimamente concluso ed in via di esecuzione, come quello in esame; che non può subire pronunciamenti eterointegrativi da parte del Giudice ove non si riscontrino vizi di legittimità degli atti amministrativi sottesi, ovvero non emergano vizi di validità o difetti funzionali dell'Accordo secondo le norme civilistiche.

Conclusivamente, alla luce delle predette argomentazioni, l'appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado in quanto infondato.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate, sussistendo le eccezionali ragioni richieste dalla legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2014 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe - Presidente

Vito Poli - Consigliere

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti - Consigliere, Estensore

Fulvio Rocco - Consigliere

Doris Durante - Consigliere

Depositata in Segreteria il 23 giugno 2014.

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