In caso di recesso del contratto per gravi motivi, gli effetti dello stesso cessano immediatamente

In termini generali, il recesso dal contratto è l’atto con il quale uno dei contraenti si scioglie unilateralmente dal vincolo negoziale. Esso non costituisce un istituto dai caratteri unitari: talora è previsto dalla legge quale mera facoltà (ad esempio, negli artt. 24, 768–septies, 1671 e 1750 c.c. ; talaltra, è concepito come una misura di reazione ad errori di fatto (ad esempio, negli artt. 1538, 1539 e 1893 c.c.; in altri casi, ancora, è concepito come uno strumento di salvaguardia del sinallagma contrattuale contro il rischio di vizi sopravvenuti (è il caso dell’art. 1613 c.c., art. 1614 comma 2, c.c. ed art. 1897 c.c.). In quest’ultima categoria rientra l’Istituto previsto dall’ art. 27 della legge n. 392 del 1978, il cui scopo è evitare il rischio che il conduttore si trovi costretto ad onorare un contratto che, senza propria colpa, sia divenuto per lui inutile. In quanto finalizzato a rimediare ad un vizio sopravvenuto del sinallagma contrattuale, il recesso ha effetto immediato e provoca lo scioglimento del contratto alla scadenza del semestre di legge: al pari, ad esempio, della scadenza del termine essenziale, dell’avverarsi della clausola risolutiva espressa o dell’inutile spirare del termine fissato con la diffida ad adempiere. L’efficacia del recesso non richiede dunque alcuna pronuncia giudiziale costitutiva, ne sia o meno contestata la legittimità da parte del locatore. Il contratto di locazione dunque si scioglierà “ope legis” una volta decorso il semestre previsto dalla legge, per il solo fatto che la dichiarazione di recesso sia pervenuta al domicilio del locatore, secondo la regola generale di cui all’art. 1334 c.c. L’eventuale contestazione del locatore circa l’esistenza o la rilevanza dei “giusti motivi” invocati dal conduttore a fondamento del diritto di recesso non introduce una azione costitutiva finalizzata ad una sentenza che dichiari sciolto il recedente dal contratto, ma introduce una mera azione di accertamento, il cui scopo è stabilire se esistessero al momento del recesso i giusti motivi invocati dal conduttore. (Fonte: Lex 24, il Sole 24 ore)

Corte di Cassazione, Sezione 3 civile, Sentenza 3 aprile 2015, n. 6820



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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TRAVAGLINO Giacomo - Presidente

Dott. SESTINI Danilo - Consigliere

Dott. STALLA Giacomo Maria - Consigliere

Dott. SCRIMA Antonietta - Consigliere

Dott. ROSSETTI Marco - rel. Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 20821/2013 proposto da:

(OMISSIS) SRL (OMISSIS) che ha incorporato per fusione, la (OMISSIS) s.r.l., in persona del legale rapp.te pro tempore, Dott. (OMISSIS), elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell'avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS) giusta procura in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro

AGENZIA DELLE ENTRATE DIREZIONE CENTRALE, AGENZIA DELLE ENTRATE DIREZIONE REGIONALE LAZIO;

- intimati -

Nonche' da:

AGENZIA DELLE ENTRATE DIREZIONE CENTRALE (OMISSIS), in persona del Direttore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende per legge;

- ricorrente incidentale -

contro

(OMISSIS) SRL (OMISSIS) che ha incorporato per fusione, la (OMISSIS) s.r.l., in persona del legale rapp.te pro tempore, Dott. (OMISSIS), elettivamente domiciliata in (OMISSIS), presso lo studio dell'avvocato (OMISSIS), che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS) giusta procura in calce al ricorso principale;

- controricorrenti all'incidentale -

e contro

AGENZIA DELLE ENTRATE DIREZIONE REGIONALE LAZIO;

- intimata -

avverso la sentenza n. 5123/2012 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 31/10/2012 R.G.N. 4352/2009;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 04/12/2014 dal Consigliere Dott. MARCO ROSSETTI;

udito l'Avvocato (OMISSIS);

udito l'Avvocato (OMISSIS);

udito l'Avvocato (OMISSIS);

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. FRESA Mario, che ha concluso per il rigetto del ricorso principale, assorbito il ricorso incidentale condizionato.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Nel 2009 la societa' (OMISSIS) s.r.l. (d'ora innanzi, per brevita', "la (OMISSIS)") chiese ed ottenne dal Presidente del Tribunale di Roma un decreto ingiuntivo nei confronti della Agenzia delle Entrate (d'ora innanzi, per brevita', "l'Agenzia").

A fondamento del ricorso la (OMISSIS) dedusse che:

- nel 2002 la (OMISSIS) s.p.a. aveva concesso in locazione alla Agenzia l'immobile sito in (OMISSIS), lotto D-C, per il canone annuo di circa 2,3 miliardi di lire;

- a seguito della vendita dell'immobile dalla (OMISSIS) alla (OMISSIS) s.r.l., e quindi della fusione per incorporazione della (OMISSIS) s.r.l. nella (OMISSIS), tale ultima societa' aveva acquisito la qualita' di locatrice;

- l'Agenzia si era resa inadempiente all'obbligo di pagare integralmente il canone di locazione relativo al periodo 28 agosto 2007 - 27 ottobre 2007, omettendo il pagamento per una differenza pari ad euro 87.664,14.

2. L'Agenzia (formalmente dichiarando di agire tramite sia la Direzione Centrale, sia la Direzione Regionale per il Lazio) propose tempestiva opposizione al decreto, eccependo (per quanto in questa sede ancora rileva) che:

- nel corso del 2006 due diversi provvedimenti normativi (il Decreto Legge 4 luglio 2006, n. 223, articolo 22, comma 2, e la Legge 27 dicembre 2006, n. 296, articolo 1, comma 507) avevano imposto rilevanti tagli alle risorse finanziarie a disposizione delle pubbliche amministrazioni, e costretto di conseguenza queste ultime alla contrazione delle spese;

- in attuazione di tali norme, l'Agenzia si era vista costretta a ridurre il numero degli immobili condotti in locazione;

- l'emanazione delle suddette leggi di spesa, rendendo non piu' sostenibile l'onere del pagamento del canone, costituiva un "grave motivo" che, ai sensi della Legge 27 luglio 1978, n. 392, articolo 27, legittimava il recesso del conduttore;

- avvalendosi, dunque, della facolta' concessale dalla norma appena ricordata, l'Agenzia aveva manifestato la volonta' di recedere dal contratto per gravi motivi, con raccomandata ricevuta dalla (OMISSIS) il 2.4.2007;

- il contratto di locazione si era dunque sciolto per recesso del conduttore alla data del 3.10.2007, e la (OMISSIS) non aveva titolo per pretendere il pagamento del canone relativo a gennaio 2009.

3. La (OMISSIS) si costitui' negando che nella specie fossero sussistenti i "gravi motivi" che potessero giustificare il recesso del conduttore ai sensi della Legge n. 392 del 1978, articolo 27. In ogni caso, soggiunse che la riconsegna dell'immobile era stata offerta dalla Agenzia delle Entrate in modo irrituale, sicche' la conduttrice - rimasta nel possesso dell'immobile - era comunque tenuta al pagamento del canone.

4. Con sentenza 1.4.2009 n. 7326 il Tribunale di Roma rigetto' l'opposizione.

5. La sentenza venne appellata dalla Agenzia delle Entrate.

La Corte d'appello di Roma con sentenza 31.10.2012 n. 5123 accolse il gravame. A fondamento della propria decisione la Corte d'appello osservo' tra l'altro che:

(a) il Decreto Legge n. 223 del 2006, e, soprattutto, la legge finanziaria 2006 (Legge n. 296 del 2006), introducendo severi tagli di spesa per le amministrazioni statali, costituivano un "grave motivo" oggettivo che giustificava il recesso dell'Agenzia, in quanto sopravvenuto al contratto ed indipendente dalla volonta' del conduttore;

(b) l'Agenzia aveva pertanto legittimamente esercitato il diritto di recesso dal contratto, ai sensi della Legge 27 luglio 1978, n. 392, articolo 27, con effetto dal 3.10.2007;

(c) l'obbligo dell'Agenzia di pagamento del canone era cessato il 16.10.2007, data in cui la conduttrice aveva offerto alla (OMISSIS) (sia pur in modo non solenne) la riconsegna dell'immobile.

5. La sentenza d'appello e' stata impugnata per cassazione dalla (OMISSIS)

sulla base di tre motivi illustrati da memoria.

Ha resistito con controricorso l'Agenzia, e proposto ricorso incidentale condizionato.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Il primo motivo di ricorso.

1.1. Col primo motivo di ricorso la (OMISSIS) lamenta che la sentenza impugnata sarebbe affetta dal vizio di violazione di legge di cui all'articolo 360 c.p.c., n. 3.

Si assumono violati la Legge n. 392 del 1978, articolo 27, comma 8; il Decreto Legge 4 luglio 2006, n. 223, articolo 22; il Decreto Legge 2 luglio 2007, n. 81, articolo 7, comma 2; la Legge 27 dicembre 2006, n. 296, articolo 1, comma 507; la Legge 24 dicembre 2007, n. 244, articolo 3, comma 165, (Deve ritenersi mero lapsus calami l'indicazione, nel ricorso, della Legge "24 dicembre 2003", senza ulteriori precisazioni); la Circolare Agenzia delle Entrate n. 74749 del 4.5.2007; l'articolo 1 preleggi.

Il motivo, pur formalmente unitario, si articola in una serie di censure distinte.

1.2. Sotto un primo profilo (pp. 15-19 del ricorso), la ricorrente deduce che il recesso del conduttore dal contratto di locazione per gravi motivi, previsto dalla Legge n. 392 del 1978, articolo 27, comma 8, produce effetti immediatamente - e cioe' dal momento in cui il conduttore manifesta validamente la volonta' di recedere - soltanto se il locatore non vi si opponga.

Quando, invece, il locatore contesti la sussistenza o la fondatezza dei motivi adotti a sostegno del recesso, quest'ultimo produrrebbe effetti non gia' immediatamente, ma soltanto quando con sentenza sia accertata la sussistenza delle ragioni giustificatrici.

Nella specie, poiche' la locatrice contesto' la sussistenza dei gravi motivi di recesso, il recesso non si perfezionato e l'Agenzia era di conseguenza tenuta al pagamento dei canoni.

1.3. Sotto un secondo profilo (pp. 19-20 del ricorso), la ricorrente deduce che anche a volere ritenere legittimo il recesso dell'Agenzia dal contratto di locazione, comunque la locatrice logistica aveva legittimamente rifiutato la riconsegna del bene, a causa dell'esistenza di danni agli immobili causati dalla conduttrice, sino a quando non fossero stati riparati. Di conseguenza, essendo legittimo il rifiuto di riconsegna da parte della (OMISSIS), perdurava a carico della Agenzia l'obbligo di pagamento del canone, ai sensi dell'articolo 1591 c.c..

1.4. Sotto un terzo profilo, infine, la ricorrente deduce che la Corte d'appello avrebbe erroneamente ritenuto che le norme promulgate nel 2006 e nel 2007 avessero avuto l'effetto di ridurre le risorse finanziarie dell'Agenzia, e di conseguenza costituissero "gravi motivi" giustificativi del recesso del conduttore, ai sensi della Legge n. 392 del 1978, articolo 27. Cio' in quanto:

-) le suddette norme sui tagli non erano state in alcun modo specificate in sede di attuazione, e dunque non indicavano su quali voci di spesa avrebbero inciso;

-) il Documento Programmatico per il 2007 interpreto' il decreto Bersani nel senso che i tagli non potevano colpire le obbligazioni contrattuali gia' sorte;

-) i tagli introdotti a dicembre 2006 vennero reintegrati a luglio dell'anno dopo (Decreto Legge n. 81 del 2007; Decreto Ministeriale 2 luglio 2007; Decreto Ministeriale 27 dicembre 2007); e per effetto di tali ulteriori norme il bilancio dell'Agenzia venne addirittura ad aumentare;

-) era stata la stessa Agenzia, con propria circolare 4.5.2007 a precisare che i tagli introdotti dal Decreto Legge n. 223 del 2006, non dovessero riguardare i costi per gli immobili ad uso ufficio.

2. Primo profilo del primo motivo di ricorso.

2.1. Il primo profilo del primo motivo di ricorso e' manifestamente infondato.

Il recesso dal contratto e' l'atto col quale uno dei contraenti si scioglie unilateralmente dal vincolo negoziale.

Esso non costituisce un istituto dai caratteri unitari. Talora e' previsto dalla legge quale mera facolta' (ad esempio, negli articoli 24, 768 septies, 1671 e 1750 c.c.); talaltra e' concepito come una misura di reazione ad errori di fatto (ad esempio, negli articoli 1538, 1539 e 1893 c.c.); in altri casi ancora e' concepito come uno strumento di salvaguardia del sinallagma contrattuale contro il rischio di vizi sopravvenuti (e' il caso dell'articolo 1613 c.c., articolo 1614 c.c., comma 2, articolo1897 c.c.).

In quest'ultima categoria rientra l'Istituto previsto dalla Legge n. 392 del 1978, articolo 27, il cui scopo e' evitare il rischio che il conduttore si trovi costretto ad onorare un contratto che, senza propria colpa, sia divenuto per lui inutile.

In quanto finalizzato a rimediare ad un vizio sopravvenuto del sinallagma contrattuale, il recesso ha effetto immediato e provoca lo scioglimento del contratto alla scadenza del semestre di legge: al pari, ad esempio, della scadenza del termine essenziale, dell'avverarsi della clausola risolutiva espressa o dell'inutile spirare del termine fissato con la diffida ad adempiere. L'efficacia del recesso non richiede dunque alcuna pronuncia giudiziale costitutiva, ne sia o meno contestata la legittimita' da parte del locatore. Il contratto di locazione dunque si sciogliera' ope legis una volta decorso il semestre previsto dalla legge, per il solo fatto che la dichiarazione di recesso sia pervenuta al domicilio del locatore, secondo la regola generale di cui all'articolo 1334 c.c..

L'eventuale contestazione del locatore circa l'esistenza o la rilevanza dei "giusti motivi" invocati dal conduttore a fondamento del diritto di recesso non introduce una azione costitutiva finalizzata ad una sentenza che dichiari sciolto il recedente dal contratto, ma introduce una mera azione di accertamento, il cui scopo e' stabilire se esistessero al momento del recesso i giusti motivi invocati dal conduttore (cosi' come gia' ritenuto, tra le altre, da Sez. 3, Sentenza n. 16110 del 09/07/2009, Rv. 608801, e da Sez. 3, Sentenza n. 2070 del 20/02/1993, Rv. 481012, in motivazione).

2.2. Corretta, pertanto, e' stata la statuizione di giudice di merito il quale, accertata la sussistenza dei giusti motivi invocati dalla conduttrice, ha ritenuto risolto il contratto con decorrenza dalla scadenza del sesto mese successivo alla manifestazione della volonta' di recesso, reputando irrilevante al fine del differimento degli effetti del recesso l'opposizione della societa' locatrice.

3. Secondo profilo del primo motivo di ricorso.

3.1. Il secondo profilo del primo motivo di ricorso e' inammissibile per la sua novita'.

Secondo la prospettazione della (OMISSIS), il giudice di merito avrebbe errato nel ritenere l'Agenzia liberata dal proprio obbligo di restituzione dell'immobile, nonostante la societa' proprietaria non fosse tenuta ad accettarne la riconsegna, a causa dell'esistenza di danni all'immobile.

Questa allegazione e' finalizzata a sostenere l'assunto che, essendo stato legittimo il rifiuto della locatrice di ricevere la restituzione dell'immobile, la conduttrice era in mora nella riconsegna, e di conseguenza obbligata al pagamento dell'indennita' di occupazione di cui all'articolo 1591 c.c..

Il presente giudizio, tuttavia, ha ad oggetto una opposizione a decreto ingiuntivo.

Nel ricorso monitorio introduttivo della presente procedura, per quanto riferito nella sentenza impugnata, la (OMISSIS) chiese la condanna della Agenzia al pagamento di euro 250.970,63 a titolo di "differenza canoni".

Deve dunque ritenersi che la domanda introduttiva formulata dalla (OMISSIS) sia stata una domanda di esatto adempimento del contratto.

Or bene, la domanda di pagamento del canone di locazione dovuto per effetto d'un contratto valido ed efficace ha presupposti e contenuto diversi da quella di pagamento dell'indennita' di occupazione prevista dal'articolo 1591 c.c..

La prima si fonda sull'esistenza d'un contratto produttivo di effetti, la seconda presuppone per contro che il contratto di locazione abbia cessato di produrre i propri effetti, e che il conduttore sia in mora nell'adempimento dell'obbligazione restitutoria.

Ne consegue che, proposta una domanda di adempimento dell'obbligo di pagamento del canone di locazione, costituisce inammissibile mutamento della domanda la richiesta di condanna del convenuto al pagamento dell'indennita' di occupazione, di cui all'articolo1591 c.c., (come gia' ritenuto, sia pure in fattispecie diversa, da Sez. 3, Sentenza n. 6468 del 19/03/2007, Rv. 596822).

Ne', per la stessa ragione, era consentito alla (OMISSIS), dopo avere domandato col ricorso introduttivo il pagamento del canone sul presupposto dell'efficacia del contratto, formulare con la comparsa di costituzione e risposta nel giudizio di opposizione al decreto una domanda subordinata di condanna dell'opponente al pagamento dell'indennita' di occupazione, perche' in tal modo si e' introdotto nel giudizio di opposizione un thema decidendum ulteriore rispetto alla domanda proposta col decreto ingiuntivo.

4. Terzo profilo del primo motivo di ricorso.

4.1. Il terzo profilo del primo motivo di ricorso e' infondato.

Il giudice di merito, nel caso di specie, non ha violato alcuna delle norme indicate dalla ricorrente a p. 14 del proprio ricorso, per la semplice ragione che di esse non era tenuto a fare alcuna applicazione diretta.

La questione che la Corte d'appello era chiamata a decidere, infatti, era una questione unicamente in fatto, e cioe' se ricorressero o no i "gravi motivi" Legge n. 392 del 1978, ex articolo 27, e se lo jus superveniens rappresentato da una legge che riduca il budget della pubblica amministrazione possa rientrare in quei "gravi motivi".

Nella specie la Corte d'appello ha ritenuto di si', perche' dopo l'inizio della locazione una legge aveva imposto all'Agenzia di ridurre del 20% le spese correnti: e questa e' una valutazione di fatto, come tale sottratta alla possibilita' di riesame da parte della Corte di cassazione.

Non sussiste, dunque, alcuna violazione delle plurime norme invocate a p. 26, par. 4 , dalla societa' ricorrente.

4.2. Non e' stato violato, innanzitutto, la Legge n. 392 del 1978, articolo 27, perche' e' pacifico e risalente l'orientamento di questa Corte secondo cui i "gravi motivi" di recesso di cui alla Legge n. 392 del 1978, articolo 27, possono essere rappresentati anche da sfavorevoli situazioni economiche sopravvenute al contratto ed indipendenti dalla volonta' del conduttore (ex plurimis, Sez. 3, Sentenza n. 9443 del 21/04/2010, Rv. 612514; Sez. 3, Sentenza n. 17416 del 08/08/2007, Rv. 599167; Sez. 3, Sentenza n. 9023 dei 30/04/2005, Rv. 581447).

4.3. Nemmeno e' stato violato il complesso delle norme di contenimento della spesa richiamato dalla societa' (OMISSIS).

Tali norme sono essenzialmente due:

(a) il Decreto Legge 4 luglio 2006, n. 223, articolo 22, comma 2, (convertito, con modificazioni, nella Legge 4 agosto 2006, n. 248, recante "Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale", c.d. "decreto Bersani", e come tale d'ora innanzi indicato);

(b) la Legge 27 dicembre 2006, n. 296, articolo 1, comma 507, (recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato", c.d. "legge Finanziaria", e come tale d'ora innanzi indicata).

4.4. La prima di tali norme in ordine di tempo (articolo 1, comma 507, legge Finanziaria per il 2007), stabiliva che per gli esercizi 2007, 2008 e 2009, sarebbe stata "accantonata e resa indisponibile" una quota delle somme messe a disposizione dallo Stato alle pubbliche amministrazioni, di importo pari 4,5 miliardi di euro per il 2007, 5 miliardi per il 2008 e 4,9 miliardi per il 2009.

La seconda delle norme sopra ricordate (articolo 22, comma 2, "decreto Bersani") prevedeva invece che le voci di spesa "per consumi intermedi dei bilanci di enti ed organismi pubblici non territoriali", nel triennio 2007-2009, non avrebbero dovuto superare ‘80% di quelle iniziali dell'anno 2006. I fondi cosi' risparmiati dovevano essere accantonati dalle singole amministrazioni e versati allo Stato.

4.5. Ora, secondo la societa' ricorrente, tali norme non costituivano "gravi motivi" di recesso dell'Agenzia delle Entrate dal contratto di locazione stipulato con la (OMISSIS), per vari motivi:

(a) perche' l'articolo 22, comma 2, del decreto Bersani era stato successivamente abrogato;

(b) perche' le norme di spesa non prevedevano espressamente alcuna riduzione in danno del Ministero delle Finanze;

(c) perche' il "Documento Programmatico" per l'anno 2007 escludeva dai tagli le obbligazioni contrattuali sorte prima dell'introduzione delDecreto Legge n. 223 del 2006;

(d) perche' i tagli disposti dalla legge Finanziaria 2007 erano stati reintegrati da provvedimenti normativi successivi;

(e) perche' il Direttore dell'Agenzia nel 2007 aveva diramato una Circolare con la quale disponeva che gli accantonamenti importi dalla legge Finanziaria non avrebbero dovuto riguardare le spese per immobili ad uso ufficio.

4.6. Tutte e cinque le allegazioni appena riassunte sono infondate.

4.6.1. Per quanto concerne l'abrogazione dell'articolo 22, comma 2, del "decreto Bersani", essa e' stata disposta dalla Legge 24 dicembre 2007, n. 244, articolo 2, comma 625; e dunque successivamente sia al momento in cui l'Agenzia ha manifestato la volonta' di recedere dal contratto di locazione (con lettera ricevuta dalla (OMISSIS) il 3.4.2007), sia al momento in cui il recesso, decorso il semestre di legge, ha acquisito efficacia (3.10.2007).

4.6.2. Per quanto concerne la mancanza, all'epoca del recesso, di norme attuative delle leggi di riduzione della spesa, tale circostanza e' irrilevante.

L'esistenza dei "gravi motivi" di recesso di cui alla Legge n. 392 del 1978, articolo 27, infatti, deve essere valutata in potenza, non in atto. E' l'astratta idoneita' del jus superveniens a rendere non piu' sostenibile per il conduttore l'onere della locazione a giustificare il recesso, e non l'effettivo impoverimento del conduttore.

Tale conclusione si fonda su due rilievi.

Il primo e' l'argomento logico ab absurdo: se cosi' non fosse, infatti, si perverrebbe all'assurda conseguenza di negare al conduttore che sia un imprenditore commerciale, al cospetto di una grave ed imprevista crisi del suo settore, la facolta' di esercitare il recesso sino a quando non venga a trovarsi in stato di decozione: con cio' frustrandosi lo scopo della norma, che e' quello di prevenire la crisi del conduttore.

Il secondo e' che nel caso di specie il conduttore aveva la qualita' di pubblica amministrazione. In quanto tale, essa e' titolare del potere di adottare discrezionalmente i provvedimenti ritenuti piu' opportuni per la cura dell'interesse pubblico, e tale potere non e' sindacabile dal giudice ordinario. Pertanto, una volta stabilito che all'epoca del recesso esistevano due norme che imponevano tagli di spesa (decreto Bersani e legge Finanziaria), tanto bastava al giudice di merito per ritenere sussistenti i gravi motivi di cui alla Legge n. 392 del 1978, articolo 27, perche' la sola esistenza di quelle norme imponeva alle amministrazioni interessate l'onere di attivarsi per contrarre le uscite.

4.7. Le considerazioni appena svolte sulla onerosita' anche solo potenziale del jus superveniens e sulla insindacabilita' da parte del giudice ordinario delle scelte discrezionali della pubblica amministrazione rendono altresi' irrilevanti le altre circostanze di fatto invocate dalla ricorrente per sostenere l'erroneita' della valutazione compiuta dal giudice di merito: e cioe' l'adozione di atti interni da parte della Agenzia con la quale si escludeva dai tagli la spesa per locazioni di immobili, e l'emanazione di provvedimenti normativi (Decreto Legge 2 luglio 2007, n. 81) e regolamentari (Decreto Ministeriale 27 dicembre 2007; Decreto Ministeriale 2 luglio 2007) di stanziamento di somme in favore dell'amministrazione finanziaria.

E va da se' che, una volta affermata in iure la regola secondo cui l'idoneita' v, astratta d'una norma a rendere intollerabilmente oneroso il contratto di locazione e' di per se' sufficiente a giustificare il recesso del conduttore, diventa questione di merito, sottratta al controllo di questa Corte, stabilire se nel caso specifico il jus superveniens abbia effettivamente pregiudicato la posizione del conduttore.

5. Il secondo motivo di ricorso.

5.1. Col secondo motivo di ricorso la ricorrente sostiene che la sentenza impugnata sarebbe incorsa in un vizio di omesso esame d'un fatto decisivo, ai sensi dell'articolo 360 c.p.c., n. 5, (nel testo introdotto al Decreto Legge 22 giugno 2012, n. 83, articolo 54, comma 1, lettera b, convertito nella Legge 7 agosto 2012, n. 134).

Espone, al riguardo, che la Corte d'appello non avrebbe esaminato un fatto decisivo e controverso ai fini del decidere, e cioe' la Circolare della Agenzia del 4.5.2007, con la quale si stabiliva che le spese per immobili ad uso ufficio non dovevano essere ridotte per effetto delle norme sui tagli alla spesa sopra ricordate.

5.2. Il motivo e' inammissibile.

A prescindere, infatti, dal rilievo che la circolare di cui si lamenta l'omesso esame e' successiva al recesso della Agenzia dal contratto (il recesso avvenne il 2.4.2007, la Circolare e' del 4.5.2007), vale il rilievo che le Sezioni Unite di questa Corte, chiamate ad interpretare l'ambito applicativo del nuovo articolo 360, n. 5, hanno chiarito che per "omesso esame del fatto controverso e decisivo" deve intendersi la totale assenza di motivazione, non la sua eventuale insufficienza (Sez. U, Sentenza n. 8053 del 07/04/2014, Rv. 629830), e tampoco l'omesso esame d'una prova. Nel nostro caso la motivazione sulla sussistenza dei gravi motivi di recesso da parte del conduttore esiste, e il non avere considerato un elemento di prova non e' piu' censurabile in sede di legittimita'.

6. Il terzo motivo di ricorso.

6.1. Col terzo motivo di ricorso la ricorrente lamenta che la sentenza l impugnata sarebbe affetta dal vizio di violazione di legge di cui all'articolo 360 c.p.c., n. 3. Si assume violato l'articolo 11 preleggi.

Espone, al riguardo, che il decreto Bersani e la legge Finanziaria 2007, in virtu' del generale principio di irretroattivita' della legge di cui all'articolo 11 preleggi, non potevano riverberare effetti sui contratti conclusi prima della loro promulgazione. Invoca, al riguardo, la giurisprudenza di questa Corte relativa alla ritenuta irretroattivita' delle norme sulla impignorabilita' dei crediti della pubblica amministrazione.

Il giudice di merito, pertanto, ritenendo le norme suddette idonee a legittimare il recesso della Agenzia, avrebbe violato l'articolo 11 preleggi.

6.2. Il motivo e' infondato in modo manifesto, per due ragioni.

La prima e' che il "decreto Bersani" e la legge Finanziaria 2006 non sono state norme applicate dalla Corte d'appello. Sono soltanto norme che hanno costituito il presupposto fattuale del recesso per giusti motivi. Esse sono venute in rilievo nel presente giudizio per la loro esistenza oggettiva, non per la loro efficacia precettiva. Fuori luogo, dunque, era discutere della loro "retroattivita'".

La seconda ragione di manifesta infondatezza del motivo in esame e' che a seguire il ragionamento della ricorrente si perverrebbe all'assurdo che mai il jus superveniens potrebbe legittimare il recesso dal contratto di locazione per gravi motivi Legge n. 392 del 1978, ex articolo 27, perche' per definizione successivo alla stipula del contratto. E l'assurdita' della conclusione svela da se' l'assurdita' della premessa.

7. Le questioni sollevate dalla (OMISSIS) con la memoria ex articolo 378 c.p.c..

7.1. Con la memoria depositata ai sensi dell'articolo 378 c.p.c., la (OMISSIS) ha sollevato due ulteriori questioni:

(a) l'inefficacia del recesso Legge n. 392 del 1978, ex articolo 27, per avere l'Agenzia, al momento del recesso, gia' esercitato la "disdetta" del contratto;

(b) la conformita' a costituzione dell'articolo 22 del "decreto Bersani" e dell'articolo 1, comma 507, della legge Finanziaria 2007.

7.2. Con la prima di tali questioni la (OMISSIS) espone che l'Agenzia, sin dal 2004, aveva manifestato la volonta' di evitare il rinnovo automatico del contratto di locazione (c.d. "disdetta"). La disdetta del contratto compiuta nel 2004, secondo la ricorrente, avrebbe precluso alla Agenzia la facolta' di avvalersi del recesso per gravi motivi previsto dalla Legge n. 392 del 1978, articolo 27.

La doglianza, ammissibile in questa sede perche' involgente una quaestio iuris, e' infondata.

Il contratto rispetto al quale il conduttore abbia manifestato la volonta' di escludere il rinnovo automatico e' un contratto valido ed efficace. In quanto tale, rispetto ad esso e' perfettamente concepibile il sopravvenire di un vizio del sinallagma: inadempimento, impossibilita' sopravvenuta, eccessiva onerosita' (nei cui genus rientrano i "gravi motivi" di cui alla Legge n. 392 del 1978. articolo 27).

La circostanza, quindi, che il conduttore abbia manifestato l'intento di non volere rinnovare la locazione non incide in alcun modo sul suo diritto di recedere dal contratto, ove si manifestino prima della scadenza i presupposti per l'applicabilita' dell'articolo 27, Legge cit..

7.3. La (OMISSIS) ha poi, con la memoria ex articolo 378 c.p.c., chiesto a questa Corte di sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 22, comma 2, del "decreto Bersani", e dell'articolo 1, comma 507, della legge Finanziaria 2007.

Tali norme sono ritenute rilevanti ai fini del presente giudizio perche' da esse dipende la legittimita' del recesso dell'Agenzia dal contratto. Nel merito, esse sono sospettate dalla (OMISSIS) di conflitto con l'articolo 3 Cost., (sia sotto il profilo della ragionevolezza, sia sotto quello dell'uguaglianza), articoli 41, 42 e 97 Cost..

Le suddette norme, infatti, secondo la ricorrente:

(a) inciderebbero sui contratti di locazione alterando l'equilibrio delle parti a svantaggio del proprietario;

(b) attribuirebbero alla p.a. il potere arbitrario di decidere in totale liberta' quali spese tagliare e quali no, violando il principio di legalita' dell'agire amministrativo;

(c) divaricherebbero in modo irrazionale la condizione di chi abbia locato immobili alla pubblica amministrazione, rispetto a quella di chi abbia locato immobili a privati;

(d) inciderebbero irragionevolmente su contratti stipulati prima della loro entrata in vigore.

7.4. La questione di legittimita' costituzionale prospettata dalla (OMISSIS) e' inammissibile, per difetto del requisito di rilevanza.

L'articolo 22, del decreto Bersani e l'articolo 1 della legge Finanziaria del 2005 non sono le norme fondative del diritto di recesso dell'Agenzia dal contratto di locazione.

Tale norma, come accennato, e' la Legge n. 392 del 1978, articolo 27, ed e' di questa norma che il giudice di merito ha fatto applicazione per risolvere la controversia.

Le norme delle quali la ricorrente sospetta l'illegittimita' costituzionale hanno costituito, nel presente giudizio, non gia' la fattispecie astratta dalla quale sono derivati gli effetti contrattuali, ma il mero presupposto di fatto ritenuto dal giudice idoneo ad integrare i "gravi motivi" di recesso.

Il recesso del conduttore dal contratto di locazione non e' infatti una conseguenza ineludibile delle norme di cui si discorre. Se esse potessero o non potessero costituire un giusto motivo di recesso era una circostanza in facto, che spettava al giudice accertare caso per caso. In teoria, quelle norme avrebbero potuto costituire un giusto motivo per recedere da alcuni contratti, ma non da altri, secondo una valutazione riservata al giudice di merito.

E' certo ben possibile che dalle norme sui tagli di spesa qui in esame possano derivare le gravi conseguenze paventate dalla ricorrente e riassunte al p.7.2: tuttavia tali conseguenze sarebbero un inconveniente di fatto, non un effetto giuridico certo ed inevitabile.

La prospettata questione di legittimita' costituzionale e' dunque irrilevante nel presente giudizio, perche' le norme sospettate vengono qui in rilievo quali presupposti di fatto della decisione, e non quali precetti normativi.

8. Il ricorso incidentale condizionato dell'Agenzia.

8.1. Il ricorso incidentale condizionato dell'Agenzia resta assorbito dal rigetto del ricorso principale.

9. Le spese.

Le spese del giudizio di legittimita' vanno poste a carico della ricorrente, ai sensi dell'articolo 385 c.p.c., comma 1.

Poiche' il ricorso e' stato integralmente rigettato, sussistono i presupposti previsti dal Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1 quater, per il versamento da parte della ricorrente principale di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.

P.Q.M.

la Corte di cassazione:

-) rigetta il ricorso;

-) condanna la (OMISSIS) s.r.l. alla rifusione in favore dell'Agenzia delle Entrate delle spese del presente grado di giudizio, che si liquidano nella somma di euro 8.500, di cui 200 per spese vive, oltre I.V.A. ed accessori di legge;

-) da atto che sussistono i presupposti previsti dal Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1 quater, per il versamento da parte della ricorrente principale di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.

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