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Il contratto di appalto pubblico

Aspetti peculiari, analogie e differenze del contratto d'appalto pubblico rispetto al contratto d'appalto privato.

Il contratto d’appalto pubblico si caratterizza per alcuni aspetti peculiari rispetto al contratto d’appalto privato. In particolare occorre fare riferimento all’oggetto del contratto e ai soggetti che lo pongono in essere, vale a dire la pubblica amministrazione-committente e il privato-appaltatore, nonché alle modalità di interpretazione del contratto d’appalto pubblico e alle cause della sua eventuale invalidità.

L’oggetto del contratto d’appalto pubblico

La compiuta determinazione dell’oggetto del contratto d’appalto, considerata quale condizione essenziale in tutte le norme che regolano la materia degli appalti pubblici, passa attraverso la progettazione, vale a dire attraverso quella particolare attività professionale che si conclude con la predisposizione di un progetto, cioè i disegni rappresentativi e i relativi elaborati complementari che definiscono la natura, la forma, le dimensioni, la struttura e le caratteristiche dell’opera da eseguire nonché le modalità tecniche della sua esecuzione. Parte integrante e, per certi versi, fondamentale del progetto è il capitolato speciale, nel quale sono descritte le modalità con cui i lavori devono essere eseguiti, i materiali che devono essere utilizzati, le caratteristiche degli impianti che devono essere realizzati. La redazione del progetto è affidata di volta in volta al committente o all’appaltatore, a seconda delle modalità di scelta del contraente che la Pubblica Amministrazione intende attuare per la realizzazione dell’opera pubblica.

L’appaltatore

In base alla disciplina del codice civile, è così definito quel soggetto che, con organizzazione dei mezzi necessari e gestione a proprio rischio, assume per contratto il compimento di un’opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro. Sia pure tralasciando questa definizione “generale”, in materia d’appalto di opere pubbliche è in notevole evidenza il concetto di capacità tecnica, intesa quale attitudine dell’appaltatore a spiegare le funzioni e di organizzazione e di gestione dei mezzi necessari per il compimento dell’opera promessa. I concetti di organizzazione dei mezzi e di gestione a proprio rischio, infatti, permettono di cogliere lo stretto collegamento sussistente tra il contratto d’appalto e l’istituto dell’impresa, caratterizzato dall’esercizio professionale dell’attività da svolgere (consistente, appunto nella gestione e nell’organizzazione). In base alle più recenti normative, infatti, possono diventare appaltatori solo le imprese individuali, anche artigiane, nonché le società commerciali e quelle cooperative.

Il committente

La figura del committente, una volta indicata, in maniera piuttosto semplicistica, “pubblica amministrazione” ha subito un notevole ampliamento in attuazione della disciplina comunitaria in materia di lavori pubblici, soprattutto per assicurare il rispetto delle regole del mercato e della libera concorrenza. All’interno di questa disciplina, è data particolare rilevanza agli organi del committente pubblico che assumono una particolare rilevanza ai fini della stipulazione del contratto e dell’esecuzione dei lavori.
La prima figura da prendere in considerazione è quella del responsabile di procedimento, cui sono attribuiti svariati compiti sia di programmazione sia d’esecuzione; questo soggetto, oltre ad essere un tecnico esperto, in grado di seguire non solo l’esecuzione ma anche la progettazione, deve avere una notevole esperienza sia in campo giuridico-amministrativo (dovendosi occupare, ad esempio, della scelta del contraente) che in campo economico.
Altra figura di notevole importanza è quella del direttore dei lavori, che rappresenta il soggetto al quale compete il compito di controllare che l’esecuzione dell’opera avvenga in conformità alle previsioni dei progetti e dei contratti, impartire le istruzioni necessarie affinché tale risultato sia realizzato, tenere la contabilità dei lavori. Se così è, il direttore dei lavori può essere definito come organo essenzialmente operativo, la cui attività, incidendo direttamente sull’esecuzione dei lavori, condiziona in misura rilevante la buona riuscita del contratto non solo dal punto di vista degli interessi della pubblica amministrazione ma anche dal punto di vista di quelli dell’appaltatore.

L’interpretazione del contratto d’appalto

In materia di opere pubbliche, tale attività è dominata dal principio dell’interpretazione testuale, in base al quale deve essere tenuto in considerazione solo ciò che nel contratto è espressamente detto, non essendo consentito indagare sulla presumibile volontà delle parti. La ragione di tale principio risiede nella considerazione che le manifestazioni di volontà della Pubblica Amministrazione, anche contrattuali, devono essere sottoposte ad approvazione da parte della competente autorità, la quale esercita il proprio potere solo in relazione a quanto risulta specificato nel contratto.
Altra regola peculiare in materia di interpretazione del contratto d’appalto pubblico è che la sua disciplina è predisposta da una sola delle parti, vale a dire la Pubblica Amministrazione, sicché, in caso di dubbio o di disposizioni o patti contrastanti tra loro, trova applicazione il principio dell’interpretatio contra stipulatorem sancito dall’art. 1370 c.c.

Invalidita’ del contratto d’appalto

Essa può dipendere sia dai vizi propri del contratto che, in via derivata, dai vizi che possono inficiare gli atti amministrativi che precedono o seguono la sua formazione, vale a dire l’incompetenza, la violazione di legge e l’eccesso di potere. Questi due ordini di cause di invalidità debbono essere tenuti distinti e separati, essendo diversi sia il modo di operare sul contratto, sia la legittimazione a farli valere, sia l’autorità competente a conoscerle.
Relativamente ai vizi degli atti amministrativi, essi possono essere dichiarati in via d’autotutela dalla Pubblica Amministrazione ovvero possono essere fatti valere in giudizio dagli interessati. Conseguenza dell’annullamento dell’atto amministrativo è l’invalidità derivata del contratto o la definitiva invalidità ed inefficacia del medesimo, a seconda che l’atto viziato preceda o segua la sua formazione.

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