Il diritto del dipendente pubblico all'aggiornamento professionale non comporta il trasferimento di sede

In materia di pubblico impiego privatizzato, la scelta dell'amministrazione (nella specie, dell'ASL) di procedere alla copertura di un posto vacante (di dirigente dell'unità operativa di lungo degenza) mediante l'indizione di un concorso esterno anziché facendo ricorso alle procedure di mobilità interna, non può considerarsi lesiva del principio di buona amministrazione ex art. 97 Cost., né del principio, che costituisce una specifica attuazione del primo, di economicità della gestione contenuto nel Piano sanitario regionale del 2 luglio 1999 della Regione Abruzzo, dovendosi escludere, ove il personale che abbia manifestato l'interesse al trasferimento non si trovi in posizione di esubero, che la decisione assunta determini uno spreco di denaro pubblico, né potendosi ritenere - attesa l'ampiezza del principio organizzativo invocato - che il richiamo all'ottimale distribuzione delle risorse mediante il concorso di mobilità indicato dall'art. 6 d.lgs. n. 165 del 2001, generi, a favore dei singoli dipendenti, una specifica posizione di diritto soggettivo. (Corte di Cassazione Sezione Lavoro Civile, Sentenza del 13 giugno 2008, n. 16035)



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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DE LUCA Michele - Presidente

Dott. VIDIRI Guido - Consigliere

Dott. MONACI Stefano - Consigliere

Dott. CURCURUTO Filippo - rel. Consigliere

Dott. NAPOLETANO Giuseppe - Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

SA. DO. , elettivamente domiciliato in ROMA CORSO VITTORIO EMANUELE II 308, presso lo studio dell'avvocato RUFFOLO UGO, che lo rappresenta e difende, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro

A.S.L. (AZIENDA SANITARIA LOCALE) (OMESSO), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA VIA SUSA 1, presso lo studio dell'avvocato DI DOMENICA IDA, rappresentata e difesa dall'avvocato DI FANO VINCENZO, giusta delega

in atti;

- controricorrenti -

avverso la sentenza n. 248/04 della Corte d'Appello di L'AQUILA, depositata il 04/03/04 R.G.N. 825/02;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/01/08 dal Consigliere Dott. Filippo CURCURUTO;

udito l'Avvocato CARTONI MOSCATELLI per delega RUFFOLO;

udito l'Avvocato DI FANO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. SEPE Ennio Attilio, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Il Dottor Sa.Do. , dirigente medico presso l'ospedale di Gissi, unita' operativa di medicina, ha chiesto vanamente al proprio datore di lavoro AUSL (OMESSO) il trasferimento presso l'unita' operativa di lungo degenza e l'adozione dei provvedimenti necessari per consentirgli la frequenza della scuola di specializzazione in Medicina fisica e riabilitazione presso l'universita' di Chieti.

Il Sa. si e' quindi rivolto al giudice del lavoro di Vasto chiedendo che il rifiuto di disporre il trasferimento richiesto fosse dichiarato illegittimo e fossero adottati i provvedimenti necessari per tutelare il proprio diritto allo studio, mediante frequenza della detta scuola di specializzazione.

2. Contro la sentenza di rigetto della domanda il Sa. ha proposto appello deducendo che la violazione da parte dell'ente della Legge n. 241 del 1990, per la mancata risposta espressa e motivata all'istanza di trasferimento, aveva pregiudicato il suo diritto a verificare la legittimita' della scelta discrezionale dell'amministrazione; che vi erano tutti i presupposti per accogliere la sua domanda, dal momento che per il posto cui egli aspirava era stato bandito un concorso esterno, in violazione tanto del principio di economicita' della gestione, stabilito dal piano Regionale Sanitario del 2 luglio 1999, in base al quale prima di procedere ad assunzioni dall'esterno si devono utilizzare gli strumenti della mobilita' interna, quanto del canone di buona amministrazione sancito dall'articolo 97 Cost.; che non erano stati considerati ne' l'articolo 33 del CCNL vigente, dove, fissato il principio della formazione e dell'aggiornamento professionale come criterio di valorizzazione delle capacita' e attitudini personali, se ne disponeva con varie clausole la concreta attuazione, ne' l'articolo 16 del d.lgs 502/92, che prescrive la formazione obbligatoria del personale medico e l'incentivazione al suo aggiornamento professionale, ne' infine l'articolo 28 del cit. CCNL che prescrive di assegnare il dirigente medico all'incarico piu' confacente alle sue attitudini e capacita' professionali.

3. La Corte d'appello di l'Aquila ha rigettato l'appello ritenendo, in sintesi, che il contenuto meramente gestorio dell'attivita' dell'oggetto di controversia rendeva inapplicabili le disposizioni della Legge n. 214 del 1990, dalla cui violazione ad ogni modo non poteva derivare nella specie il diritto al trasferimento; che, del pari, tale diritto non poteva sorgere dalla violazione dell'articolo 91 Cost., per avere la ASL deciso di coprire mediante concorso pubblico il posto cui il Sa. aspirava, cosi' in ipotesi determinando uno speco di denaro pubblico, peraltro non era dimostrato, visto che si era provveduto alla copertura di un posto effettivamente vacante; che l'interesse del Sa. a frequentare un corso di specializzazione non poteva imporre al datore di lavoro di accedere alla richiesta di trasferimento, che e' funzionale agli interessi del datore e non del dipendente; che il sicuro interesse della Ausl all'accrescimento della preparazione professionale dei propri dipendenti, recepito anche in disposizioni contrattuali e legali non puo' considerarsi prevalente rispetto ad ogni altro e in ogni caso si configura come interesse a che il dipendente sia idoneo per capacita' e preparazione professionale alle mansioni assegnategli ed accresca tale specifica idoneita', mentre nel caso concreto non era stato neppure allegato che il Sa. , nel posto da lui occupato, non potesse convenientemente esprimere la propria professionalita'; che, in conclusione, le esigenze di formazione dovevano esser contemperate con quelle del servizio per il quale si era stati assunti, la valutazione delle quali spettava all'amministrazione; che le determinazioni di quest'ultima in proposito non potevano considerarsi illegittime sol perche' non consentivano di soddisfare qualsiasi pretesa del dipendente volta a partecipare a corsi di specializzazione.

4. Sa.Do. chiede la cassazione di questa sentenza con ricorso fondato su cinque motivi, illustrati da memoria. L'intimata resiste con controricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

5. Con il primo motivo di ricorso e' denunziata violazione di legge per falsa ed erronea applicazione della Legge n. 241 del 1990, articoli 1, 2 e 3 e del Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articoli 1 e 2, unitamente ad omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia. Si addebita alla sentenza impugnata di aver ritenuto inapplicabile, in relazione alla domanda di trasferimento presentata dal ricorrente, la disposizione della Legge n. 241 del 1990 in materia di economicita', efficienza e pubblicita' (articolo 1) e di conclusione del procedimento amministrativo con atto espresso e motivato (articoli 2 e 3).

6. Il motivo e' infondato. Premesso che la decisione che concede o nega ad un dipendente di una pubblica amministrazione, il cui rapporto e' regolato - come nella specie - secondo le previsioni del Decreto Legislativo n. 156 del 2001, articolo 2, comma 2, configurando un atto di gestione del rapporto rientra fra quelli assunti dagli organi preposti alla gestione con le capacita' e i poteri del privato datore di lavoro, ex articolo 5 del cit. Decreto Legislativo, la Corte di merito ha fatta corretta applicazione del principio piu' volte affermato da questa Corte secondo cui le norme della Legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo riguardano i procedimenti strumentali alla emanazione da parte della P.A. di provvedimenti autoritativi destinati ad incidere sulle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari dei medesimi, caratterizzati dalla situazione di preminenza dell'organo che li adotta, e non sono percio' applicabili agli atti concernenti il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni i quali sono adottati nell'esercizio dei poteri propri del datore di lavoro privato, connotati dal potere di supremazia gerarchica, ma privi dell'efficacia autoritativa propria del provvedimento amministrativo (Cass. 16 maggio 2003, n. 7704; 2 aprile 2004, n. 6570; 18 febbraio 2005, n. 3360; 22 febbraio 2006, n. 3880; v. anche 22 settembre 2006, n. 20599).

L'inapplicabilita' all'atto in questione della Legge n. 214 del 1990 rende poi infondato anche il profilo della violazione del principio di efficienza ed economicita', potendo, in via di mera ipotesi, derivare da tale violazione solo responsabilita' a vario titolo dell'autore dell'atto.

7. Con il secondo motivo di ricorso e' denunziata violazione di legge per falsa ed erronea applicazione dell'articolo 97 Cost. e del Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articoli 1 e 6, unitamente ad omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia.

Si addebita alla sentenza impugnata di aver ritenuto che anche nel caso in cui la indizione di un concorso per la copertura di un posto avesse determinato spreco di denaro pubblico non ne sarebbe derivato il diritto del ricorrente al trasferimento richiesto e di aver cosi' violato anche il principio di economicita' della gestione stabilito dal Piano sanitario regionale della regione Abruzzo 2 luglio 1999, in base al quale prima di procedere ad assunzioni si devono utilizzare gli strumenti della mobilita' interna.

8. Il motivo e' infondato per la considerazione, assorbente di ogni altra, che la Corte di merito, con una motivazione non adeguatamente censurata, ha chiarito che nella specie anche volendo seguire il ragionamento del Sa. non poteva parlarsi di spreco di denaro pubblico non risultando che il sanitario si trovasse in una situazione di esubero, sicche' non era dato comprendere come una nuova assunzione potesse contrastare con i principi di buona amministrazione fissati dalla carta costituzionale. Tale osservazione vale peraltro anche nei riguardi del Piano sanitario regionale, improntato al principio di economicita' che costituisce un aspetto del piu' ampio principio di buon andamento fissato dall'articolo 97 Cost..

Infine il richiamo all'ottimale distribuzione delle risorse mediante il concorso di mobilita' e reclutamento additato quale criterio dal Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 6, e' del tutto in conferente, e perche' l'ampiezza del principio organizzativo contenuto nella disposizione in esame non consente di vedere in essa la fonte di uno specifico diritto del Sa. al trasferimento.

9. Con il terzo motivo di ricorso e' denunziata violazione di legge per falsa ed erronea applicazione del Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articoli 7 e 7 bis dell'articolo 33 c.c.n.l. vigente e del Decreto Legislativo n. 502 del 1992, articolo 16. Violazione di legge per falsa ed erronea applicazione dell'articolo 28 del CCNL vigente.

Si addebita alla sentenza impugnata di aver escluso che fosse stato violato il diritto del Sa. a frequentare la scuola di specializzazione, ritenendo, erroneamente, che il diritto alla formazione e all'aggiornamento professionale non possano comunque prevalere sull'interesse datoriale, e che pertanto tale diritto non implichi l'accoglimento di una domanda di trasferimento qualora questo non risulti necessario sulla base delle esigenze aziendali.

10. Il motivo e' infondato.

La questione dedotta in giudizio non riguarda in se la qualificazione della posizione giuridica del sanitario rispetto all'interesse all'aggiornamento professionale, ma la piu' ristretta questione del diritto al trasferimento in una determinata sede di lavoro siccome idonea a consentirgli la frequenza di una scuola di specializzazione. Il problema e' allora di stabilire se la configurazione di tale interesse in termini di diritto comporti anche lo strumentale e diverso diritto ad ottenere la sede di lavoro necessaria per la suddetta frequenza.

Orbene, nessuno dei testi legislativi e contrattuali invocati dal ricorrente offre supporto alla tesi secondo cui l'amministrazione sanitaria datrice di lavoro deve consentire il necessario aggiornamento mediante determinazioni che riguardino anche la sede di lavoro del dipendente, a prescindere dalla valutazione del proprio interesse organizzativo, interesse assistito proprio dall'articolo 97 Cost., richiamato dal ricorrente nel secondo motivo. Cio' e' sufficiente per rigettare il motivo in esame senza indugiare nell'analisi di ciascuno dei testi legislativi richiamati, non rilevando ai fini del decidere l'importanza, sicuramente notevole, da tali testi attribuita al profilo formativo del dipendente. Va solo osservato che anche la norma contrattuale invocata, stabilendo il principio per cui il dirigente medico va assegnato all'incarico piu' attinente alle attitudini e alle capacita' professionali nonche' alle conoscenze specialistiche possedute pare assai lontana dal provvedere in tema di diritto al trasferimento in funzione formativa, presupponendo una destinazione in funzione di una formazione gia' compiuta.

11. Con il quarto motivo di ricorso (indicato per errore come quinto) e' denunziata violazione di legge per violazione e falsa applicazione dell'articolo 35 Cost., comma 2, articolo 41 Cost., comma 2, articoli 2043 e 2087 c.c.. Si addebita alla sentenza impugnata di aver "velocemente e semplicisticamente" liquidato la domanda di risarcimento del danno con la mera configurazione che essendo la condotta della Ausl legittima non sarebbe configurabile alcun danno, mentre sarebbero state lese situazioni costituzionalmente garantite e tale violazione avrebbe prodotto compromissione esistenziale a danno del professionista.

12. Il motivo e' infondato, per la considerazione, assorbente di ogni altra che essendo in questione il diritto al risarcimento del danno in senso proprio, la statuizione della corte di merito e' perfettamente conforme al principio per cui, in generale, la pretesa risarcitoria presuppone una condotta illegittima alla quale ricollegare il danno lamentato. Nel giudizio di risarcimento del danno rientra infatti tra i principi informatori della materia la necessita' di accertare che il danneggiante abbia cagionato un danno ingiusto, violando un interesse di altro soggetto tutelato dal diritto, ovvero violando la norma giuridica che attribuisce protezione a tale interesse (oltre alla prova dell'esistenza del danno stesso) (v. per tutte, Cass. 15 novembre 2005, n. 23029). Ed e' opportuno che anche l'articolo 2087 c.c., invocato dal ricorrente, non configura per costante giurisprudenza di questa Corte una ipotesi di responsabilita' oggettiva (v. per tutte, Cass. 24 luglio 2007, n. 16881). Ne' il profilo di danno cosiddetto esistenziale sia sottrae ai suindicati principi.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso; condanna il ricorrente alle spese in euro 17,00 oltre ad euro 2000,00 per onorari, nonche' IVA, CPA e spese generali.

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